《論民主》第10章 分類（二） ——憲法

第10章

分類（二）

——憲法

不僅民主存在不同的規模，民主憲法也呈現不同的風格和形式。但你可能會問，民主國家憲法的區別真的很重要嗎？看來答案有“不”、“是的”、“也許”三種。

為了解釋這其中的原因，我將主要借用老牌民主國家的憲法歷程來說明。從1950年開始，基本的民主制度就已經存在並一直延續至今的有22個國家，它們是澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、哥斯大黎加、丹麥、芬蘭、法國、德國、冰島、愛爾蘭、以色列、義大利、日本、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、瑞典、瑞士、英國和美國。[1]

這些國家憲法的差別，能讓我們對憲法可能的範圍有一個充分的瞭解。無論如何，新興民主國家的憲法安排至少一樣重要，而事實上可能更為重要，因為它們是民主化成功的關鍵因素。

我比較寬泛地使用憲法和憲法安排（constitutional arrangements）這些術語，這樣就可以把那些憲法中沒有規定但很重要的實踐納入進來，比如選舉和政治制度。下一章將會解釋這樣做的原因。

那麼，民主憲法中最重要的變體是什麼？它們有多大的作用？

憲法的變體

成文還是不成文？不成文憲法在詞面上看似有些矛盾，而在一些國家裡，其制度和慣例非常成熟，雖然沒有用單一檔的形式來加以規定，但它們仍被視為國家憲法的組成部分而得以採用。在老牌民主國家裡（新的民主國家也有這種情形），不成文憲法是極為不尋常的歷史環境造成的結果，英國、以色列[2]和紐西蘭這三個國家就是這種特例。無論如何，採用成文憲法才是標準的做法。

權利法案？憲法包括明確的權利法案嗎？儘管在老牌民主國家裡，明確的權利法案並不是普遍現象，現在卻成了標準做法。由於各種歷史原因和成文憲法的缺乏，最顯著的例外就是英國（然而，這種觀念今天卻獲得了廣泛的支持）。

社會和經濟權利？儘管美國憲法還有那些19世紀就已經存在民主的老牌民主國家的憲法很少明確提到社會和經濟權利[3]，然而二戰後它們所制定的憲法卻通常包括這些內容。不過，有時候對社會和經濟權利的規定只占很小的篇幅（偶爾會有詳細規定），只具象徵作用。

聯邦制還是單一制？聯邦制通常包含州、省、地區這樣的小區域行政單位，它們被賦予持久和廣泛的權力。在單一制中，這些行政單位的存在和權威取決於全國性政府的決定。在22個老牌民主國家裡，只有6個算是真正意義上的聯邦制，它們是奧大利亞、奧地利、加拿大、德國、瑞士和美國。這6個國家的聯邦制是由特殊歷史環境造成的。[4]

一院制還是兩院制立法機構？儘管兩院制占主導地位，但以色列仍沒有設立第二院，自從1950年以來，4個斯堪的納維亞國家、芬蘭和紐西蘭都已經廢除了上議院。

司法審查？最高法院能否宣佈那些由國家立法機構正當通過的法律是違憲的？這就是我們所說的司法審查，它已經成為聯邦制民主國家的標誌性特徵。司法審査之所以被視為必不可少，是因為人們期待國家憲法能扼制州、省和大區（canton）所通過的法律。但是，一個更為要緊的問題是，法院是否能宣佈國家議會通過的法律違憲？事實上，瑞士限制了這種司法審查權力，只允許它對於州一級的立法進行審查。我們都知道，大多數的民主國家並不是聯邦制，而實行單一制的國家中，也只有大約一半的國家存在某種形式的司法審查制度。此外，即使是在那些實行司法審查制度的國家裡，法院實施這種審查制度的程度也是各有不同，從美國這個極端的例子來看，它的最高法院有時候行使著非同尋常的權力，而有些國家的法院對於議會卻是言聽計從。加拿大就是這樣一個很有趣的例子。加拿大是一個聯邦制國家，它的最高法院有權宣佈省和聯邦通過的法律違憲。省立法機關和聯邦議會也能通過對這種受到質疑的法律進行第二輪投票，如果能通過，就能推翻法院作出的決定。

法官終身制還是有限任期制？美國憲法規定，聯邦法院（也就是國家法院）法官實行終身制。這種終身制的好處在於它能確保法官遠離政治壓力。他們同時擁有司法審査權，他們的判決有可能反映出的是多數民眾和立法代表不再支持的陳舊的意識形態。這樣，他們可能會用司法審查去阻礙改革。美國就有這方面的事例，最有名的例子發生在1933-1937年羅斯福總統領導的偉大變革期間。有了美國的前車之鑒，二戰以後很多在憲法中對司法審查製作了明文規定的民主國家，都不再實行終身制，而是選擇了有限任期制，只是任期較長。德國、義大利和日本就是這樣。

全民投票？在對憲法修正案進行表決的時候，有沒有必要全民投票？瑞士對此作了限定：針對國家重要問題，可以進行全民投票；而對於憲法修正案，必須進行全民投票。另一極端是美國，憲法沒有規定全民投票（它也從未出現過國家層面上的全民投票），但全民投票現象在許多州很普遍。與美國的做法相反，有超過一半以上的老牌民主國家至少出現過一次全民投票。

   總統制還是議會制？在總統制國家裡，行政首腦的選出與立法機關沒有關係，並且憲法賦予了總統很大的權力。在議會制或內閣制國家裡，行政首腦的選舉和撤換都是由議會決定的。總統制的典型是美國，議會制的典型是英國。

1787年美國的制憲會議的代表發明了總統制。大多數的代表都很推崇英國不成文憲法中的“三權分立”，也就是：司法獨立于立法和行政，立法（議會）獨立于行政和司法，行政（君主）獨立于立法和司法。儘管與會代表都想努力模仿英國憲法的優點，但君主顯然不在考慮的範圍之列。行政的問題讓他們感到為難，由於沒有現成的歷史模式，他們在這個問題上爭論不休，用了將近兩個月的時間才得出解決方案.

儘管制憲會議是精英們的一次非同尋常的集會，而過往的歷史也賦予這些代表以遠見卓識，這遠遠超過了歷史文獻所帶來的啟示，也超過了人類所能允許犯錯誤的天性。像很多發明一樣，美國總統制（更確切地說是總統國會制）的創立者，不可能會預見到他們的創造在兩個世紀後會朝哪個方向演變。他們同樣也不可能預見到還有一種可能是議會制，並能得到更廣泛的採用。

今天看來，在美國實行議會制還是那麼不可思議，但如果當時的制憲會議晚30年召開，那些代表很有可能會建議採用議會制。這是因為他們並不知道英國的憲政體制處於急劇的變化當中（在這一點上，英國觀察家的表現也是如此）。簡而言之，這種憲政體制會演變成議會制，行政權力由首相和內閣掌握，而不是君主。首相在名義上由君主選擇，而實際上是由議會多數派掌控（在一定的時候，成為下議院），只有得到議會多數派的支持，他們才能保住自己的職位。而首相則選擇其他成員組成內閣。大約在1810年時這種制度就已大體形成了。

對今天絕大多數民主歷史相對悠久且比較穩定的民主國家來說,它們的民主制度是從19世紀和20世紀初期發展起來並一直延續到現在的，各種形式的議會制而不是總統制成為人民普遍接受的憲法安排。

選舉制度？國家議會的議席安排在多大程度上體現了選舉中投票人的偏好？例如，如果一個政黨獲得了30%的選票，那麼會不會得到約30%的席位呢？還是只得到15%或其他的什麼數字呢？儘管憲法並不需要對選舉制度作出具體的規定，但我前面已經指出過，它應該構成憲法制度裡的重要內容，因為選舉制度與憲法的其他部分緊密相關。下一章將會更詳細地闡述這個問題。

雖然我們還可以舉出更多的問題來，但這份清單已足夠表明，老牌民主國家裡的憲法安排千差萬別。此外，我們提到的這些變體帶有相當普遍性，如果我們更深入地觀察，就會發現更重要的區別。

由此，你也許會得出結論，民主國家的憲法在很多重要的方面存在差異。但是，這些差異是否意味著某些憲法更好或者更民主呢？有沒有最好的民主憲法呢？

由此而產生另一個問題：我們怎麼去評價各種憲法的相對優點？很明顯，我們還需要一些評價標準。

憲法的影響

憲法在很多方面會影響到一個國家的民主。

穩定。憲法能為第8章所描述的基本民主政治制度提供穩定的保障。它不僅能構建民主政府的基本框架，還能確保必要的權利和基本民主政治制度所需要的權利。

基本權利。憲法能保護多數人和少數人的權利。雖然第一點已經隱含了這個標準，但由於在民主憲法裡存在很多的變體，因此，仍有必要在憲法中對那些能保護多數人和少數人的基本權利和義務給予特別的關注。

中立。對公民來說，憲法應當是中立的。憲法可以保證基本權利和義務，也能保證立法過程的設計對於公民群體或任何公民的合法利益都是不偏不倚的。

責任。憲法的設計，能夠使政治領導人對他們在一個“合理”的時間段內所作的決定、行動、行為向公民承擔必要的責任。

公平的代表。在民主國家裡，關於“公平的代表”包含著哪些內容這個問題一直是爭論不休的，部分原因跟以下兩個標準有關。

知情下的共識。憲法有助於公民和領導人發展一種有關法律和政治的知情下的共識。做法就是為政治領導人的談判、和解和結成不同利益同盟創造機會和提供激勵。以後將詳細闡述這一點。

有效統治。所謂有效，就是針對公民所認為的那些重要爭端和問題，政府能夠採取的行動並獲得公民支持和信任。在面臨重大的戰爭和戰爭威脅、嚴峻的國際緊張局勢、嚴重的經濟危機以及相類似的情況下，有效統治非常重要。即使在平時，當主要的問題被提上公民和領導人的議程時，也會牽涉有效統治。從短期來看，一個非民主政府有時候確實比一個民主政府能更好地實現這個標準。儘管這樣，但從長期來看，就很值得懷疑。不管怎樣，我們關注的只是在民主的限度內運作的政府。而在民主的限度內，憲政制度應當提供一些程式，從而在面對重大問題時能用以避免僵局、遲緩或逃避行為的出現，並鼓勵政府採取行動來處理這些問題。

明智的決定。儘管憲法應促成有效統治，但若一部憲法只是便於決定和採取果斷措施，卻不利於政府得到充足的知識來有效地應對國家議程上的緊急事務，這種憲法是不值得推崇的。果斷的決定代替不了明智的政策。

透明、易懂。這一對標準是指政府的運轉應當充分向公眾開放，在一些關鍵的方面也應當足夠的簡單，這樣公民才能輕鬆地獲知政府所作所為的方式和內容。因此，政府所做的一切不能過於複雜而讓公民無法理解，那樣的話政治領導人就不能向公民負責，尤其是在選舉的時候。

彈性。憲政體制不能過分僵化，在文字和傳統上也不能規定太死，否則它就不能適應新的環境。

合法性。一部憲法如果滿足了前面的10個標準，確實大大有利於得到公民和政治精英們的忠誠而得以確立其合法性，由此可以確保它能長久存在。然而，在一個特定的國家裡，某些憲法安排可能比另一些更符合普遍的、傳統的合法性規範。比如，很多共和主義者感到君主作為國家元首的做法是錯誤的，但君主制適應了多元化民主的需要，這將為民主憲法增加一份合法性。這樣的國家有：斯堪的納維亞國家、荷蘭、比利時、日本、西班牙和英國。在大多數民主國家裡，如果想要把君主加進來作為國家元首，就會跟廣泛的共和信念相衝突。這就是亞歷山大·漢密爾頓在1878年制憲會議上提出設立一位終身執政的“民選君主”的建議時，在幾乎沒有討論的情況下就得到否決的原因。而另一位代表埃爾布裡奇·格裡（Elbridge Gerry）說:“在我們所有的同胞當中，對君主制不加以反對的，恐怕是一千個裡面也找不出一個來。”[5]

區別的影響有多大？

這些憲法上的區別真的重要嗎？

要回答這個問題，我們需要在22個老牌民主國家以外再加上兩類證據：第一類來源於那些新興民主國家的實踐總結，這些國家的基本民主制度都是在20世紀後半葉才得以建立和維持的；第二類國家的歷史帶有一定的悲劇色彩，卻引人深思。在20世紀它們建立了民主制度，卻又被推翻了，不久就淪為威權政權。

儘管這三類證據包含了豐富的資訊，人們對它們的分析並不充分，我們仍能從中得出一些重要的推論。

前面所提到的每一種憲法方案，至少已存在於一個穩定的民主國家中。由此，我們有理由——邏輯上也是必然地——推論出：存在很多不同的憲法安排，它們跟我們在第8章裡所描述的多元民主的基本政治制度是相容的。由此可見，多元民主政治制度可以採用很多特殊的形式。

為什麼是這樣呢？所有這些高度穩定的老牌民主國家都存在某些基礎性的條件（underlying condition）,它們有利於國家的基本民主制度的穩定（這將在第12章討論）。由於這些有利條件的存在，我們所描述過的憲法變體，就不會對基本民主制度的穩定產生很大的影響。單單從穩定這一標準來判斷，我們前面所描述的變體就無關緊要了。因此，在各種限度之內，民主國家仍有廣闊的選擇餘地。

相反，在基礎條件很不利於穩定的時候，任何憲法的設計也不可能保護得了民主。

我們可以毫不誇張地把前面兩個觀點概括如下：

如果基礎條件有利，不管國家採取什麼樣的憲法都能保持穩定。如果基礎條件不利，不管任何憲法都救不了民主。

然而，還有更讓人感興趣的第三種情形：這個國家的條件既不十分有利，也不能說非常不利，而是兩者兼有，民主與否就要看情況了，但並非沒有可能性。此時憲法的設計就會產生很大的影響。簡而言之，如果國家的基礎條件同時存在有利與不利的情況，一個好的憲法設計就會有利於民主制度的生存；反之，一個壞的憲法設計可能會導致民主制度的崩潰。

穩定這一標準雖然至關重要，但它不是唯一相關的標準。如果我們用別的標準來評價憲法安排，即使在基礎條件很有利於民主穩定的國家，它也會產生很重要的影響。事情確實如此。它們確立了民主國家的政治制度：行政、立法、司法、政黨制度、地方政府等。這些制度的確立，也會反過來影響立法機關裡立法代表席位的公平性、政府的有效性，並最終會影響到政府的合法性。在一個基礎條件多樣化並且民主穩定前景不確定的國家，這些憲法的細節就顯得異常重要。

事實的確如此，理由見下一章的分析。

【注釋】

[1] See Arend Lijphart, Democracies Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven and London: Yale University Press, 1984, table 3.1, p.38.我在該表上另外加入了哥斯大黎加。

[2]作為以色列的立憲機構，議會通過了一系列立法，從而把這個國家的憲法安排轉變成成文憲法。

[3]美國憲法中已經直接加入了一些社會和經濟的規定，比如，第十三條修正案廢除了奴隸制，還有國會和法院對第五條修正案和第十四條修正案的解釋。

[4]  Lijphart, Democracies, tables 10.1 and 10.2, pp.174, 178.還可以把比利時列入其中，因為它存在地區分權。與其他憲法安排一樣，“聯邦制”和“單一制”底下還包括許多重要的變體。

[5]按照麥迪森的記錄，漢密爾頓在1787年6月18日一次冗長的演講中說：“就行政機構而言，看來我們應當承認，按照共和原則建立的任何行政機構都情況不佳……這方面唯一可取的例子是英國……應當允許立法機構的一個分支終身（至少舉止可嘉的時候）任職，行政機構也可以終身任職。”參見Max Farrand ed., The Records of the Federal Convention of 1787, vol 1, New Haven: Yale University Press, 1966, p.289.格裡6月26日的評論見該書第425頁。