第三部分
現實的民主
第8章
大型民主國家所需的政治制度
當我們說一個國家是以民主的方式治理的，這意味著什麼呢？
在這一章，我們將重點關注大型政治民主制度，也就是一個民主國家所必需的政治制度。因此，這裡我們不涉及像委員會那樣的小群體所需要的民主制度。我們必須時刻記住有關準則的警告：現實中沒有一個民主國家能夠完全符合第二部分圖4-1裡所描述的民主標準。最後，我們應該注意到，在這一章裡所用的“民主”這個詞與日常語言的用法一樣，既可以指目標或理想，還可以指實現部分目標的現實。因此，我此時此刻期望讀者在遇到“民主”（democracy）、“以民主的方式”（democratically）“民主政府”（democratic
government）和“民主國家”（democratic country）等詞彙的時候，能對它們進行必要的區別。
一個實施民主統治的國家，將需要什麼呢？至少，它必須具備某些行之有效的政治安排、慣例或制度，儘管這些也許並不能完全達到理想的民主標準，但它仍然使之更接近於這些標準。
名詞解釋
政治“安排”（arrangement）聽起來有些臨時性，它存在於那些剛從非民主統治轉型過來的國家裡。我們常常認為“慣例”（practice）更像是一種習慣，所以更能持久。我們通常認為“制度”（institution）是經過長期的積累才穩定下來的，並一代一代傳承下去。當一個國家從非民主政府轉向民主政府的時候，早期的民主“安排”逐漸地變成了“慣例”，在一個適當的時候，它就形成一個固定的“制度”。儘管這些區別可能會有一些幫助，然而，對於我們的目標來說，我們把這些都放在一邊，只使用“制度”這個詞就可以了。
我們如何得知？
我們怎麼能合理確定哪一種政治制度適合於大型民主呢？首先我們可以研究一些國家的歷史，這些國家之所以改變了它們的政治制度，至少部分是出於對擴大公民範圍和有效參與政府以及政治生活而作出的回應。儘管那些早期提出公民資格和參與要求的人未必是受到民主思想的激勵，但大約從18世紀開始，他們傾向于用民主和共和來證明他們要求的合理性。他們所追求的是什麼樣的政治制度？他們的國家實際上採用什麼樣的政治制度？
其次，我們也可以研究另外一些國家，這些國家的絕大多數人認為他們的政府是民主的，而其他國家的人也這樣認為，學者、記者等也都這樣認為。換句話來說，在日常言語和學術討論中，這個國家都被視為是民主的。
再次，我們還可以用一個特定的國家或一組國家，甚至是一個假想的國家來作為思考的物件，盡可能以符合實際的方式來想像，為了達到一個實質性的民主目標需要什麼樣的政治制度。也就是說，我們將做一個思想實驗。其中我們將要仔細地對人類的經歷、傾向、可能性和有限性進行反思，並在人類有限的能力範圍內設計出一系列的大型民主所必需的政治制度。
幸運的是，上述所有三種路徑都交會在一起，指向同一組民主政治制度。下面就是對於一個民主國家的最低要求（見圖8-1）。
大型民主需要：
1. 選舉產生的官員
2. 自由、公平、定期的選舉
3. 表達自由
4. 多種資訊來源
5. 社團自治
6. 包容性的公民權
圖8-1 大型民主需要什麼樣的政治制度
現代代議制民主政治制度
簡要地說，現代代議制民主政府的政治制度有：
選舉產生的官員。憲法規定，由公民選舉產生的官員對於政府有關政策的決定具有支配權。因此，現代大型民主政府都實行代議制。
自由、公平、定期的選舉。上述官員都是通過相對不常見的定期而公平的選舉而被選拔出來的。
表達自由。公民有權就廣泛的政治事務問題，包括對官員、政府、政治制度、經濟秩序和主流意識形態等發表自己的言論，為此他們不會有遭到嚴厲懲罰的危險。
多種資訊來源。公民有權從其他公民、專家、報紙、雜誌、書籍等那裡尋找可替代的和獨立的資訊來源。而且，那些可替代的資訊來源也必然不能為政府或其他試圖影響公眾政治信仰和態度的政治團體所控制，並且應當受到法律的有效保護。
社團自治。為了實現包括民主政治制度有效運行所需要的權利在內的各種權利，公民有權成立相對獨立的社團或組織，也包括獨立的政治黨派和利益團體。
包容性的公民權。每一個永久居住在這個國家並服從法律的成年人都應該與別人一樣享有同等的權利，同時也享有上述五種政治制度所規定的權利。這些權利包括用自由和公平的選舉方式對官員選舉進行投票的權利；言論自由權；成立和參與獨立政治組織的權利；接觸獨立的資訊來源的權利；還有大型民主政治制度有效運行必不可少的各種自由和機會的權利。
觀察諸政治制度
通常來說，那些政治制度在一個國家不是一朝一夕能實現的。正如我們在民主簡史裡所指出的那樣（第2章），最後兩個標準顯然要比其他的來得晚些。20世紀以前，在民主和共和政府的民主理論和實踐中，普選權都沒有得到承認。與其他的特徵相比，普選權更能體現現代代議制民主與其他所有早期民主形式的區別。
不同的國家，制度引入的時間和次序各不相同。那些較早擁有一整套民主制度並一直沿襲到今天的國家，也就是“老牌”民主國家，呈現出相同的模式。最早出現的是立法機構，早在13世紀的英國和17-18世紀殖民時代的美國就出現了這種立法機構。隨著高級立法官員的民選，公民在政治事務上表達意見的權利與收集、交換資訊的權利也在逐漸得以擴大。組織一個帶有明顯政治目標的社團的權利則來得較晚。政治“派系”和幫派組織通常被看作是危險的、具有分裂性的，甚至會顛覆政治秩序和穩定，還會損害公共利益。然而，由於必須採取強制措施才能鎮壓那些政治團體，而那些被視為無法容忍的人越來越多並且影響變大，因此，多少帶些秘密社團性質的政治社會得以生存下來，一直到它們從黑暗中走出來。在立法機構裡，那些曾經叫做“派系”的群體變成了政治黨派。在政府服務的“圈內人”受到那些“局外人”的反對，後者被公開稱作“陛下忠誠的反對派”。在18世紀的英國，支持君主的一派後來演變成托利黨，而它的反對派得到了鄉紳的支持，後來演變成為輝格黨。在同一時期的瑞典，互為對立的兩個派別在議會上幽默地稱自己為“有邊帽派”和“無邊帽派”。[1]
18世紀末期在新成立的美國，副總統湯瑪斯·傑弗遜和眾議院領袖詹姆斯·麥迪森為了反對聯邦主義的總統約翰·亞當斯和財政部長亞歷山大·漢密爾頓的政策，他們在議會裡把那些支持者組織起來。為了成功地實現反對意見，他們很快意識到不能只是在議會和內閣中反對那些聯邦主義者，更重要的是一定要把他們趕下臺。為了達到這個目的，他們必須贏得國家選舉，要贏得選舉，他們必須把自己在全國的支持者都組織起來。在不到十年的時間裡，傑弗遜和麥迪森還有那些對他們觀點持支援態度的追隨者組成了一個政治黨派。他們的組織一直延伸到最小的選區、社區和小鎮，在選舉的空隙和選舉期間，組織將加強成員的忠誠，以此確保他們在選舉時能參與投票。他們這個“共和黨”——不久它改名為“民主共和黨”，過了—代人以後，改名為“民主黨”——成為世界上第一個群眾性的選舉黨派。為了組織民眾並在全國性的競選中動員支持者，政黨已經衝破議會和立法機構的束縛，成為現代民主中最基本、最具特色的政治制度。
19世紀30年代，年輕的法國貴族托克維爾訪問美國，此時前面我們所描述的前五個民主政治制度已經存在於美國。這些制度在他看來是如此地深入人心和根深蒂固，以至於他毫不猶豫地把美國稱為一個民主國家。他說，在那個國家裡，人民是當權者，“社會自己管理著自己”，大多數人的權利沒有受到限制。[2]美國人基於各種各樣的目的組織了五花八門的社團，這讓他大為驚訝。而這些社團的金宇塔的塔尖是兩個主要的黨派。在托克維爾看來，一個人所能想像到的民主也不過如此。
托克維爾在美國訪問期間所觀察到的五項基本民主制度，在接下來的將近一個世紀裡，在超過一打的其他國家裡得到了確立和加強。很多歐洲和美國的觀察家認為，任何渴望文明與進步的國家都必須採取民主的政府形式。
然而，第六項基本制度“包容性的公民權”，這時候仍然沒有出現。儘管托克維爾斷言“馬里蘭州本是由一些大地主建立的，但它卻第一個宣佈了普選”。與他那個時代幾乎所有的男人（還包括部分女人在內）一樣，托克維爾所說的“普選”並沒有把女人計算在其中。[3]事實上很多男人也並不在其中。馬里蘭州的所謂的“普選”把絕大多數非裔美國人排除在外。其他民主程度高低不同的國家與美國一樣，由於性別歧視，造成一半多的成年公民不能參與國家政治生活。此外，大量的男性公民由於不能滿足文化和財產上的條件而失去了選舉權。而這種選舉的限制，卻總是能得到那些自認為是民主或共和政府支持者的贊同。1893年的紐西蘭和1902年的澳大利亞在國家選舉中給予了婦女選舉權，而在其他的民主國家裡，大約直到1920年，婦女才享有選舉權；在比利時、法國和瑞士這些被大家稱為高度民主的國家裡，直到第二次世界大戰以後婦女才享有選舉權。
“民主”在我們的先輩那裡意味著什麼，這對於今天的人們而言是很難理解的。在此讓我再次強調這個不同之處：過去的25個世紀，在所有的民主國家和共和國當中，參與民主政治權利僅限於少數人。“民主”政府只由男性控制，而不是所有人。到了20世紀，民主的理論和實踐才要求參與政治生活的權利必須擴大到所有永久居住在這個國家的成年公民，如果有例外，那也是極為罕見的。
從總體上看，這六項政治制度所構成的不僅是一個新型的政治體系，而且還是一個新式的民選政府。自從雅典“民主”、羅馬“共和國”之後至今的2500年當中，從來沒有出現過這種民主。現代代議制民主政府把六種標準合而為一，它是獨一無二的。為方便起見，我們要給這種民主一個獨立的名稱。人們常把這種現代大型民主政府模式叫作“多元民主”（polyarchal democracy）。
名詞解釋
多元政治（polyarchy）來進於希臘詞many（許多）和rule（統治），因此它本身的意思是“許多人的統治”，從而跟一個人統治、君主統治或少數人統治，或者與寡頭統治、貴族統治區別開來。儘管這個詞並不常見，1953年，我和一個同事為了方便地指稱擁有了普選權的現代代議制民主而引入了這個詞。從那以後，我一直在這種意義上使用這個詞。更準確地說，多元民主是具備了上面所提到的六項標準的民主制度。多元民主與19世紀時那些嚴格限制選舉權的代議制民主是截然不同的，它也不同於以前那些不僅嚴格限制選舉權而且缺乏多元民主其他關鍵特徵的民主國家與共和國，這些關鍵特徵包括政治黨派、擁有成立政治組織並影響和反對現任政府的權利、組織利益群體等等。在實踐上，它也不同於那些小的民主單位，因為這些民主單位是如此之小，以至於成員們能直接集合起來並制定（或推薦）政策和法律。（隨後我還將討論兩者的不同點。）
儘管還有其他的因素，多元民主的六項政治制度的出現至少部分是由於對公民要求擴大政治生活範圍和參與政治生活的回應。今天在那些普遍被視為實行民主制的國家裡，這六項制度都同時存在。你可能會問：其中一些制度不過是歷史鬥爭的產物，它們對於現代民主是否還有必要？如果它們今天仍然有存在的必要，那又是為什麼？
規模因素
在回答這個問題之前，我們先來看一個重要的限制條件。我在本章的開頭就已經提醒過了，我們將討論對於民主“國家”的政府來說非常必要的制度。為什麼非得是“國家”？因為這些制度對國家十分必要，但對於一個比國家小得多的民主單位則未必如此。
我們可以設想一個民主管理的委員會、俱樂部或小鎮。儘管必須要有平等投票，但像這些小的民主單位管理時並不要多少選舉官員：也許只要一個主持人去主持會議，一個財務秘書承擔會議記錄兼任會計就夠了。在會議期間，他們自己直接參與決定每件事，具體事務交給財務秘書處理。完備的代議制政府由公民通過選舉產生代表執行法律和政策，但小型的管理機構並不需要這種完備的形式。然而，這些管理機構是民主的，甚至是高度的民主。即使它們缺乏政治黨派或其他獨立的政治社團，它們也能達到高度的民主。事實上，我們贊同古典民主和共和派的觀點，他們認為在小的政治社團裡組織“派系”不僅沒有必要，而且完全有害。我們想要的是團結、合作、通過討論達成一致和相互尊重，而不是因派系衝突、秘密會議、政治黨派而造成的衝突惡化。
民主管理機構所需要的政治制度取決於民主單位的規模。上面所列的六項制度之所以能得到發展，是因為它們對於國家——而不是那些小的民主單位——的管理是至關重要的。多元民主是在大規模的民族國家中實行的民主。
回到我們的問題上，多元民主制度對大規模民族國家的民主來說是必不可少嗎？如果是這樣，為什麼？為了這兩個問題，讓我回顧一下民主進程所需要的條件（見圖8-2）,
在一個規模如國家的單位裡，多元民主中有哪些政治制度……對於滿足下列民主標準方面必不可少：
1. 選舉產生的代表…… 有效的參與
控制議程
2. 自由、公平、定期的選舉……
投票的平等
控制議程
3. 表達的自由……
有效的參與
充分的知情
控制議程
4. 多樣的資訊來源…… 有效的參與
充分的知情
控制議程
5. 社團的自治……
有效的參與
充分的知情
控制議程
6. 包容性的公民權…… 充分的包容性
圖8-2 為什麼這些制度如此重要
為何/何時民主需要選舉產生的代表？
當民主管理機構的重心轉向像民族國家這樣大規模的民主單位時，就出現了如下問題：當公民的數量變得過大或地域上特別分散（或兩種情況同時存在於一個國家），不能在一個地方通過集會的方式順利地參與制定法律，那麼怎樣才能實現公民的有效參與呢？他們又怎麼能確保自己所關心的事情能得到官員的充分考慮呢，也就是說,公民如何控制政府制定決策的議程呢？
如何在一個像國家這樣大的政治單位裡最大限度地滿足那些民主需求，這肯定是非常閑難的，在某種意義上甚至幾乎不可能。然而，正如我們所使用的這些極其嚴格的民主準則一樣，它也可以作為衡量各種替代性方案的一個標準。如果政府的高級官員不顧及公民的意願而控制議程，制定政策，那麼很顯然這並不符合它的要求。公民選舉他們的高級官員並借助以後的再次選舉來解雇這些官員，這樣官員們不得不承擔一些責任。雖然這種方法並非盡善盡美，但卻是唯一可行的。
這種解決方法，在我們看來似乎是最明顯不過的，但被我們視為不言而喻的東西，在我們的先輩們看來卻並非如此。
正如我們在第2章看到的，直到不久前，人們對公民通過選舉的方式對擁有制定法律權力的代表進行選擇或罷免的做法以及相關的理論和實踐仍然相當陌生。我們還看到，代表的選舉主要出現在中世紀。當時，為了徵稅、發展軍隊和制定法律，君主們意識到這些都必須得到大鄉鎮和城市的貴族、高級牧師和少數並不普通的平民贊同。
直到18世紀，權威的觀點依然認為，民主和共和制就是由人民來統治，而人民要實行統治，他們就不得不集中在一個地方對裁決、法律或政策進行投票表決。民主必然會成為城鎮會議式的民主，代議制民主在說法上本身是一個矛盾體。根據其含義，不管是明確的還是模糊的，實際上共和制或民主只能在一個像城鎮或城市這麼小的民主單位裡存在。持這種觀點的作家比如盂德斯鳩和盧梭也完全意識到了小國家的弱點，特別是在面對擁有大國軍事優勢的時候。因此真正的民主其前景十分渺茫。
然而，這種傳統觀點無法抵擋來勢洶洶的國家力量，最終被拋在了一旁。盧梭自己也清楚地知道，對於波蘭這樣大小的國家來說，政府必須實行代議制（他為波蘭草擬過一部憲法）。不久，民主在美國實現的事實將這種權威觀點趕下了歷史的舞臺。
1787年底，美國的制憲會議在費城召開，其目的是為這個人口不斷增長的大國制定一部憲法，代表們敏銳地注意到了這個國家的歷史傳統。代表們曾經預見了美國人口的不斷增長，拋開這一點，就美國現在的規模來說，共和國能在這裡實現嗎（少數代表大膽預測，美國最終將擁有1億人口。這個數字於1915年達到。）沒人否認，如果美國要實現共和國，那麼實行的必然是代議制共和國。因為殖民地和各州立法機構以及大陸議會已經有著長期的代議制經歷，代議制政府可行性的討論是多餘的。
19世紀中期，傳統的觀點被忽視遺忘，即使有人記起它，也沒有把它當成一回事。約翰·斯圖亞特·密爾在1861年寫道：
唯一能夠充分滿足社會所有要求的政府是全體人民參加的政府；任何的參與，即使職務很小也是有益的；這種參加的範圍大小應當和社會一般進步程度所允許的範圍一樣，讓所有的人分享國家主權才是最可期望的。但是既然在面積和人口超過一個小市鎮的社會裡除公共事務的某些極次要的部分外所有的人親自參加公共事務是不可能的，從而就可得出結論說，一個完善玫府的理想類型一定是代議制政府了。[4]
為何民主需要自由、公平、定期的選舉？
正如我們所看到的，如果我承認政治平等的可取性，那麼每位民必須有平等和有效的機會參與投票，並且所有選票都應該得到平等的計算。如果投票的平等是有效的，那麼很顯然選舉也必須是自由與公平的。這裡所說的自由是指當公民投票時不會擔心受到報復；如果投票是公平的，那麼這些選票必須得到平等的計算。然而，自由和公平的選舉並不足夠，設想一下，當選代表的任期為20年！如果公民想保持對議程的控制，那麼選舉就必須定期舉行。
怎樣才能最好地實行自由和公平的選舉並不明確。在19世紀後期，秘密投票的方式開始代替公開舉手表決。儘管一直以來有些人仍然贊同公開投票的方式，然而，秘密投票還是成了一種普遍的準則：如果某個國家違反了秘密投票方式，那麼該國的選擇被認為是缺乏自由和公平的選舉。但是，在哪種投票制度最能滿足公平標準的問題上仍然存在爭論。在大多數國家實行的比例代表制，會不會比英國和美國實行的最高票當選制更公平呢？雙方都可能言之有理，我們將在第11章再次討論這個問題。無論如何，在討論這兩種投票制度的優劣時，我們都需要對公平制度作出必要的假設；至於怎樣才能最好地實現公平和其他合理的目標，這僅僅是一個技術問題。
選舉應該多久舉行一次？從民主國家在20世紀的選舉情況來看，如果立法代表每年選舉一次，那也太頻繁了，如果超過了5年，那又顯得太長了。很顯然，對於選舉的這個特殊的時間間隔，針對不同的官員和不同的傳統、慣例，民主主義者都有著不同的看法，這也是很正常的。問題的核心在於，如果沒有定期的選舉，那麼公民就會對他們所選的官員失去實質性的控制。
為什麼民主需要自由的表達？
首先，公民表達的自由是為了能更有效地參與政治生活。如果他們不能對涉及政府的有關行為表達自己的想法，那麼公民又怎麼能讓別人知道他們的想法呢？又怎麼能說服他們的同胞和代表接受他們的觀點呢？如果他們打算考慮其他人的想法，那他們應該先聽聽別人說些什麼。自由表達並不只是意味著你有說話的權利。它也意味著你還有聽別人說的權利。
其次，要想對政府可能的行為和政策獲得充分的知情，也需要表達的自由。公民要培養自己的能力，需要表達自己的想法的機會，向其他人學習，參加討論和協商，向專家、政治候選人以及一些他們所信任的人請教、傾聽和諮詢，借助其他的方式學習，所有這些都離不開表達的自由。
最後，如果公民沒有表達的自由，那麼他們就失去了影響政府決策議程的能力。沉默的公民可能是獨裁統治最理想的臣民，但對於民主來說卻是一種災難。
為何民主需要各種有效、獨立的資訊來源？
像表達的自由一樣，一些基本的民主準則也需要多種相對獨立的資訊來源。就拿充分的知情來說，如果政府控制了所有的資訊來源，那麼公民又怎麼能獲得他們所想要瞭解的各種問題的資訊？或者，如果任何一個團體壟斷了資訊來源，那麼事情又會是怎樣呢？公民必須擁有接觸各種資訊源的權利，這一切都不能受到政府的控制、其他任何團體的主宰或某種觀點的支配。
再以有效的參與和影響公共議程為例。如果他們所有能獲得的資訊來自一個源頭，這個源頭，比如說政府或某個政黨、派系、利益集團等，那麼公民又怎麼能有效地參與政治生活呢？
為什麼民主需要獨立的社團？
正如我們前面所看到的，當人們接受利益群體、遊說集團和政治黨派等政治社團的時候，其思維方式其實已發生了根本性的轉變。如果一個大的共和國需要選舉來產生那些代表，那麼選舉時將怎樣開展競爭呢？成立一個組織，比如政黨，會給一個群體帶來顯而易見的選舉優勢。如果該群體想實現這種優勢，那麼其他不贊同他們政策的人會怎麼做？難道政治活動只限於選舉？人們可以去影響立法，也可以追求自己的事業，促使政策的實施，尋求某些職位任命。因此，和小市鎮不同，國家層面的大規模民主令政治社團的成立不但是順應時勢，而且還是人心所向。想防止結社的同時又不至於損害公民有效參與管理的基本權利，這怎麼可能呢？在一個大的共和國裡，它們不只是順應時勢和眾望所歸的，而且也是必不可少的。獨立的社團也是一個公民教育和啟蒙的源泉。它們提供給公民的不僅是資訊，還給公民提供了一個討論、協商和獲得政治技能的機會。
為什麼民主需要包容性的公民權？
這個問題的答案可見于上一章，在這裡就不必重複了。
對於在這一章和圖8-1裡所描述的政治制度，我們可以從不同的角度來看待和總結。如果一個國家缺乏一個或多個這樣的政治制度，從某種意義上來說，它還不算是充分民主的，基本政治制度的有關知識能幫助我們制定一個向現代代議制民主進行充分過渡（transition）的策略。對於一個近來已經完成過渡的國家來說，這種知識能幫助我們理解那些關鍵的需要加強、加深和鞏固的制度。因為所有這些制度對於現代代議制民主（多元民主）是十分必要的，我們也可把它們視為民主化的最低標準。
那些老牌民主國家在幾代人之前就完成了民主過渡，並且到現在圖8-1中所列的政治制度已經牢牢確立，但這些國家仍然面臨著各種各樣的同樣艱巨的挑戰。雖然這些制度對於民主化來說必不可少，但仍然不足以充分實現圖8-1和第4章所列的民主標準。現在我們是不是可以隨意——事實上必須——根據民主標準來評價我們的民主制度？在我和其他許多人看來，按照民主標準來評判我們現實的政治制度，它們所暴露出來的缺點是顯而易見的。
因此，正如我們需要針對非民主國家的民主過渡轉型和新興民主國家的民主鞏固制定戰略一樣，針對老牌民主國家，我們也需要圍繞如何從現存的民主水準上繼續推進制定戰略。
換句話說，很多國家現在的目標就是使得民主化達到多元民主的水準。但對老牌民主國家的公民而言，真正的挑戰在於如何超越多元民主而達到一個新的水準。
【注釋】
[1]“有邊帽派認為他們的名字像是當時頭戴三角帽的快樂的小夥子……無邊帽派所以得了這個諢名，是因為人們認為他們像是戴著睡帽的膽袪的老婦人。”見Franklin D. Scott, Sweden: The Nation's History, Minneapolis: University of Minnesota
Press, 1977, p.243.
[2] Alexis de Tocqueville, Democracy in America, vol. 1, New York:
Schocken Books, 1961, p.51.
[3] Tocquevillet, Democracy in America, p.50.
[4] John Stuart Mill, Considerations on Representative Government [1861],
New York: Liberal Arts Press,1958, p.55.
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