《論民主》第15章 未完成的旅途

第15章

未完成的旅途

前面等待我們的是什麼？正如我們所看到的，在很多同時代人眼裡，20世紀似乎會成為一個民主黑暗和悲劇的世紀，然而事實卻證明它是一個史無前例的民主勝利的世紀。雖然我們可以相信21世紀如同20世紀一樣友善對待民主，並從這一信念中得到安慰，但歷史告訴我們，在人類的經驗中民主是很罕見的，它是否又要註定被非民主制度所代替？也許是21世紀政治和官僚精英們的監護統治的另一個新版本？或者向另一種方向轉變，其中所謂的“民主”廣度加強了而深度卻不夠——它擴展到越來越多的國家，隨之而來的卻是民主變得越來越蒼白。

我認為，未來太難確定以至於無法找到肯定的答案。在完成第3章所提出的問題的探索後，我們已經用完了我們的藍圖。這個從經驗中繪製出的世界應該讓位于未來，因為此時這些至多只不過是一些不可靠的圖而已——對於遠方的陸地，製圖師沒有可靠的資料。然而，我們帶著相當的自信預計，民主國家現在所面對的某些地區問題將繼續存在並可能變得更令人擔優。

在這最後一章裡，我將大致描述一下幾個將要面臨的挑戰。我將精力集中在那些老牌民主國家，部分原因是，這樣做會讓我們的任務更容易完成，而且，我相信遲早——可能還會早一些——新興民主國家在轉型時也會遇到這些問題。

鑒於前面的論述，這裡提出的問題也就不足為奇。當然，我也不懷疑還會有別的問題發生。遺憾的是，這裡沒辦法給出答案，給出答案的任務需要花費另一本書的篇幅——甚至是好幾本書。然而，我有充足的理由確定一件事：民主的性質和品質將在很大程度上依賴於民主國家的公民和領導人如何去應對我將要提出的這些挑戰。

挑戰之一：經濟秩序

市場資本主義在民主國家不可能被替代。因此，第13、第14章所描述的這種對抗共生關係必然會以這樣或那樣的形式持續下去。

在我們所能看到的範圍內，沒有更高級的替代形式來代替占主導地位的市場資本主義。人們的觀點發生了天翻地覆的變化，但至20世紀末，民主國家裡很少有公民相信能發現和引入一種非市場的體制比現有的市場體制更能有利於民主和政治的平等，同時又能提供讓我們感到同樣滿足的商品和服務。在過去的兩個世紀裡，社會主義者、計畫論者、技術官僚還有其他的一些人提出一種前景：將廣泛而永久代替市場的是那種更有秩序、更好的計畫和更公平的有關生產、定價、商品以及服務分配的經濟決策的制定過程。這些觀點已是過眼雲煙。不管市場主導的經濟的缺點是什麼，它都是新世紀中民主國家的唯一選擇。

相比之下，市場主導的經濟是否需要當前資本主義的那種經濟企業所有權和支配權形式，這個問題的答案不那麼確定。資本主義企業的內部“統治”是典型的非民主事實上，它們有時成了經理專制。此外，公司的所有權和利益同其他的所有權收益在分配上極不平等。第14章提到過，大型經濟企業的所有權和支配權極大地影響到政治資源的不平等性，這種情況大大加劇了對公民間政治平等的侵犯。

儘管資本主義所有權和支配權存在這些缺陷，但在20世紀末，那些由資本主義所有權和支配權所引發出來的替代方案，已基本上沒什麼人提起。可以肯定的是，在老牌民主國家裡，一些雇員所有的公司不但存在著，而且相當繁榮。然而，工會運動、工党和工人通常都不鼓吹這種雇員和工人在公司所有權和支配權中占主導地位的經濟秩序。

因此，民主目標和市場資本主義之間的張力，差不多會無限期地持續下去。是否存在保持市場資本主義優勢的同時又能減小政治不平等代價的更好方式呢？民主國家中公民和領導人對這個問題的回答，將在很大程度上決定著新世紀民主的性質和平等。

挑戰之二：國際化

我們已經看到，為什麼國際化可能會以民主控制的縮小為代價，擴大政治和官僚精英們的決策範圍。我在第9章就提出過，從民主前景來看，由國際化所帶來的挑戰是，一定要充分考慮當民主決策轉移到國際水準時民主所要付出的代價，並且加強對政治和官僚精英們的控制以保證他們為自己所做出的決策負責。是否能達到這個目的，或怎樣達到，還很難確定。

挑戰之三：文化多樣性

在第12章可以看到，在很多老牌民主國家裡，一個適度水準的文化單一性有利於民主的發展和穩定。在20世紀剛過去的幾十年裡，無論如何，文化多樣性又有了兩個方面的進展。看起來，這些進展還會持續到21世紀。

首先，很多常常受到歧視的公民跟那些與他們有著相同遭遇的人，參與到文化認同運動中，以此來保護他們的權力和利益。參與這些運動的人包括有色人種、婦女、同性戀、少數語種的人們、世代生活在自己祖輩土地上的種族群體，如英國的英格蘭人和威爾士人、魁北克的法語居民等等。

其次，在老牌民主國家，文化多樣性隨著移民人數的增加而更加顯著，移民們由於人種、語言、宗教信仰和文化上的差異而區別于主要居民。在老牌民主國家，出於一些原因，合法和不合法的移民都在為文化多樣性的擴大起著推波助瀾的作用。例如，富裕的民主國家和貧窮國家之間的經濟差距，就會讓貧窮國家的人產生通過移民而改變貧窮狀況的想法。還有一些人僅僅只是希望通過移民到富裕的國家，能得到更多的機會，提高自己的生活品質。在20世紀最後一些年裡，隨著難民潮的出現，試圖移民到老牌民主國家的移民人數進一步增加：這些移民都是想避開自己國家所出現的暴力、鎮壓、種族滅絕、“種族清洗”、饑荒等各種恐怖事件。

除了這些外部的壓力之外，還有來自內部的壓力。老闆們都希望以低於本國人的工資水準和工作條件去雇用那些移民。新近的移民都想跟他們在國外的親戚團聚。公民們出於人道主義和純粹的正義，他們也不願意讓這些移民永遠待在難民營，或強迫這些移民返回到他們的祖國去面對不幸、恐怖甚至是赤裸裸的謀殺。

面對這些來自內部和外部的壓力，民主國家發現它們的國界不再是想像中的那麼牢不可破。很顯然，如果不投入更高的成本，加強邊境的管理，就不可能阻止來自陸地或海上的偷渡。而如果這麼做，且不說所要花費的成本，很多公民認為事情本身就是一種令人討厭和無法忍受的野蠻行徑。

我認為，在21世紀裡，文化多樣性和它所帶來的挑戰看起來不會減弱，還可能會加強。

如果說，過去民主國家處理文化多樣性的方法並不完全符合民主的實踐和價值的話，那麼它們在將來會做得更好嗎？第12章和附錄2描述的各種安排，為我們提供了從同化到獨立的各種可能性的解決方法。當然還可能有其他的方法。無論如何，民主的性質和品質在很大程度上取決於這類民主國家為應對其人民的文化多樣性而作出的制度安排。

挑戰之四：公民教育

儘管在前面對公民教育提的不多，但你可能還記得，民主過程有一項基礎標準是充分的知情：在合理的時間範圍內，每個成員（公民）都應該有平等和有效的機會去瞭解各種相關的替代政策和這些政策可能產生的後果。

在實踐中，公民怎麼才能獲得他們的公民教育呢？老牌民主國家創造了很多途徑來幫助公民瞭解政治。首先，絕大部分公民接受一定水準的正規教育以滿足識字的需要。其次，各種資訊到處都是，公民可以以最低的代價通過媒體得到相關的資訊，從而提高他們的政治認知。通過政黨組織的針對各種官職的政治競爭也增加了資訊的供給,因為政黨與候選人熱心地向選民提供各種有關他們履歷和意圖的資訊（有時候也摻雜虛假資訊）。由於政治黨派和各種利益團體的存在，公民能充分瞭解情況，積極地參與政治，發揮政治作用所需的資訊已經降到能輕易獲取的程度。選民們通常都知道一個政黨的歷史，它當前的取向是它過去的延續，也能對它將來的取向有一個相當的預知。因此，選民不必去瞭解每件重要的公共事務。相反，他們只要把票投給他們信任的政黨就行了，如果當選了，他們的代表通常會執行大體上符合他們利益的政策。

很多公民也參與各種保護和推動他們特殊利益的組織——利益集團、院外遊說組織、壓力集團。這些有組織的利益集團所擁有的資源、政治技能和專業知識也能為公民在政治生活中提供特殊的表達途徑，並且相當有效。

由於政黨競爭、利益組織的影響和競爭性選舉的存在，政治領導人通常為他們執行——至少是試圖執行——的政黨鋼領和競選承諾承擔責任。而且，雖然很多人並不相信，但在老牌民主國家裡，他們確實是這樣做的。[1]

最後，一些重要的政府決策常常採取典型的漸進方式，而不是盲目的冒進。由於每次只走一步，這種漸進的變化就能避免重大的災難。公民、專家和領導人從錯誤中汲取經驗，找到所需要的修正政策，等等。如果有必要的話，一次又一次重複這個過程。儘管每一步似乎小得讓人灰心，但日積月累，也會逐漸形成深遠的彩響，也就是人們常說的革命性變化。然而，由於這些漸進的變化是和平的，又能得到民眾的廣泛支持，因而能持續進行。

雖然有一些觀察者認為，用這種漸進方式探索著應對問題可能完全是無可救藥的、不理智的，但深入觀察就會發現，在一個高度不確定的世界裡，採用漸進方式做出重要決定是相當理智的做法。[2]在20世紀最不幸的決定，通常是由那些不受民主約束的獨裁領導人做出的。民主國家確實在摸索應付，而獨裁領導人卻在用他們狹隘的眼光看待世界，陷入了盲目追求自己制定的自我毀滅的政策之中。

因此，雖然這種常規方法存在很多的不足，但它能使公民能力達到一個相當的水準，這一點就是很值得稱讚的。[3]然而，我擔心未來它不足以令人滿意。有三種彼此相關的發展趨勢可能會讓這種常規方法變得嚴重失效。

規模的變化。由於國際化不斷擴張，那些顯著影響公民生活的行為的範圍會越來越寬廣，涉及的人也會越來越多。

複雜性。儘管在所有的民主國家裡，正規教育的平均水準都在提高，並且很可能繼續提高，然而，理解公共事務的困難程度同時也在不斷增加，並有可能超出高水準教育所能獲得的水準。在此前的約半個世紀裡，在每一個民主國家裡，各種與政治、政府和國家相關的事務的規模也在不斷擴大。事實上，沒有人能精通所有知識——只能精通少部分。最後，對政策的判斷充滿了不確定性，而且通常還需要權衡得失作出艱難的抉擇。

通信。在20世紀，人類通信的社會和技術構架在先進國家經歷了非同尋常的變化：電話、收音機、電視、傳真、互動式電視、互聯網、幾乎與事件同步的民意調査、焦點小組（focus groups），等等。由於通信和資訊的成本相對較低，公民能得到的、複雜程度不等的各種有關政治的事情的數量已大得驚人。[4]然而，可得到資訊的增加，並不因此而提高公民的能力或理解力，原因在於規模、複雜和大量的資訊同樣也給公民的能力提出了更高的要求。

因此，民主國家一個勢在必行的要求就是，提高公民的能力以便他們能明智地參與政治生活。我並不是說應該廢除在19世紀和20世紀發展起來的公民教育制度。而是，我相信，未來應當在公民教育、政治參與、資訊方面採用新的方式，考慮創造性地運用技術和手段去配置和改造這些舊的制度。我們此前很少思考過這種可能性，就更不用說在小的範圍內進行試驗了。

無論是哪種民主國家——老牌的、新興的，或是正處於轉型期的——能否抵得住這些或是其他將要面臨的挑戰？如果它們不能，那麼民主的理想和現實之間的裂痕——目前已經夠大了——將變得更大。那時，民主勝利過後就是民主的退化和沒落。

縱觀整個20世紀，民主國家從來不缺乏批評者，他們信心滿滿地宣稱：民主危機重重，處於生死存亡的關鍵時刻，甚至是在劫難逃。有時也許是這樣，可能是處於生死攸關的時刻，但民主畢竟不會是在劫難逃。結果表明，悲觀者在放棄民主這一點上確實太輕率了，現實讓這些可怕的預言落空。經驗表明，一旦一個國家的民主制度得到牢固的建立，它就會表現出異乎尋常的堅實和適應力。民主在應對它所面對的問題時，展示了超出我們預期的能力——雖然不是盡善盡美，卻已經讓我們滿意了。

如果老牌民主國家正視和克服21世紀的各種挑戰，那麼，它們的民主制度能轉型為真正的高級民主制度。高級民主制度的轉型成功，將為全世界所有信仰民主的人提供一盞指路明燈。

【注釋】

[1]這基本上是一些非常細緻的研究所得出的結論。對13個民主國家進行比較的研究，參見Hans Dieter Klingonann, Richard I. Hofferbert, and Ian Budge et al., Parties, Policies and Democracy,  Boulder: Westview, 1994。對12個民主國家的38屆政府的研究發現，在公民和政策制定者之間觀點存在相當程度的一致，而實行比例代表制的國家較之實行最高票當選制的國家，其一致程度要更高一些。參見John D. Huber and G. Bingham Powell, Jr., “Congruence Between Citizens and Policy Makers in Two Visions of Liberal Democracy”, World Politics 46, 3, April 1994: 29ff。

[2]查理斯·E·林德布洛姆在一篇影響深遠的文章中，提示了採用漸進方式“摸索前進”的理性之所在，見Charles E.Lindblom, “The Science of Muddling Through”, Public Administration Review 19, 1959： 78-88。還可以參見Lindbbm, “Still Muddling, Not Yet Through”, in his Democracy and Market System, Olso: Norwegian University Press, 1988, pp. 237-262。林德布洛姆還使用了“離散漸進主義”（disjointed incrementalism）這一術，並給出深入的闡述，參見Lindblom, The Intelligence of Democracyt: Decision Making Through Mutual Adjustment, New York, Free Press, 1965。

[3]例如，本傑明·I·佩奇作了有利於美國選民的論斷，參見Benjamin I. Page, Choices and Echoes in Presidential Elections: Rational Man and Electoral Democracy, Oiicagot: University Chicago of Press,1978。而邁克爾·X·德利·卡爾皮尼和斯科特·基勒認為：“我們的研究中，一個關鍵的、也是最讓人不安的發現是，在那些社會經濟條件較差的群體和社會經濟條件較好的群體之間，知識上存在巨大的差距。”參見Michael X. Delli Carpini, Scott keeler, What Americans Know about Politics and Why It Matters, New Haven and London: Yale University Press, 1989, P. 287。

更嚴厲的批評來自詹姆斯·菲什金，他介紹了一種新制度以便幫助克服理解上的缺陷。參見James Fishkin, The Voice of People, Public Opinion and Democracy, New Haven and London: Yale University Press, 1995.

[4]在1930年，從紐約往倫敦打電話，3分鐘要花費300美元（以1996年美元價格計算）；而到了1996年，這個電話只需大約1美元，參見Economists, October 18, 1997: 79。