第5章
為什麼要實行民主？
我們為什麼要支持民主？更確切地說，為什麼在治理國家中我們應該支援民主？請記住，國家是一個獨特的社團，它的政府能通過武力、強制和暴力等手段而擁有一種強大的使民眾服從的能力。沒有更好的辦法管理一個國家了嗎？一個非民主的政府體制是不是更好呢？
名詞解釋
在這一章裡，我將不那麼嚴格地使用“民主”（democracy）這個術語來指現實政府，而不是理想政府。這些政府用前面所提到的標準來看還算是湊合，但絕夠不上那種完全符合的情形。有時候，我也會把“民選政府”（popular government）作為一個綜合性的術語，它不但包含20世紀的民主制度，而且還包含那些其他方面夠得上民主的制度，雖然其中大部分成年人被排除在選舉或其他政治參與形式之外。
20世紀以前，世界上大部分國家認為非民主制度無論在理論還是實踐上都具有優越性。直到最近，人類絕大多數的人——有時候是所有人——都生活在非民主的統治中。非民主體制的統治者總是借助于古老的傳統觀念來證明他們的合法性，儘管他們絕大多數人並不具備管理國家的能力。這種觀念還認為，如果他們能把這些複雜的管理事務留給那些比他們還聰明的人（充其量是一小部分人，甚至僅僅只有一個人），他們的生活可能會更好一些。但在實踐中，這些理由並不能說服人，因此統治者就會依賴於強制。大部分人從來沒有明確地同意那些自封的上等人來統治自己，他們只是被迫接受那些人的統治。這種陳舊的觀念和實踐到現在仍沒有消失。由“一個人、少數人或多數人”來管理政府的爭論以各種方式出現，不絕於耳。
面對歷史，在管理國家上，我們為什麼應該相信民主比起任何非民主形式都好？讓我們來看看理由吧。
跟其他任何一個可行性的方案相比，民主至少有十大優點（見圖5-1）。
民主導致如下可取的結果：
1. 避免暴政
2. 基本權利
3. 普遍自由
4. 獨立自主
5. 道徳自主
6. 人類發展
7. 保護基本人權
8. 政治平等
此外，現代民主還有助於：
9. 謀求和平
10. 繁榮
圖5-1 為什麼要實行民主
民主能幫助我們避免獨裁者殘酷和邪惡的統治。
也許，政治中最根本和最永恆的問題就是避免獨裁統治。縱觀有文字記栽的歷史，包括我們自己所處的時代，那些受狂熱、偏執、自私、意識形態、民族主義、宗教信仰、對天生優越性的確信或純粹的情感與衝動驅使的領導人，往往利用國家獨特的強制和暴力等手段來實現自己的目的。專制統治使人類付出的代價跟疾病、災荒和戰爭一樣沉重。
我們來看看20世紀的例子。首先要說的是阿道夫·希特勒，這位納粹德國的獨裁者（1933-1945年）。姑且不去計算第二次世界大戰所導致的數千萬軍民的犧牲，對於集中營600萬猶太人的死他就要負直接責任，此外還有無數的反對者、波蘭人、吉卜賽人、同性戀者以及他意圖消滅的其他團體成員。其次是在處於波爾布特的獨裁統治下的柬埔寨（1975-1979年），赤棉在波爾布特的獨裁領導下殺害了柬埔寨1/4的人口：這可算是一個種族自我滅絕的實例。波爾布特對於知識份子的害怕到了如此地步，以至於戴眼鏡或從不幹活的手就成了十分充足的死亡證據。
當然，民選統治的歷史也並不是毫無缺點的。像所有的政府一樣，民選政府有時候也殘酷而野蠻地對付本國以外的人和住在其他國家的人——外國人、殖民地人等。在這方面，民選政府往往不比非民主政府差，有時候可能還會好一些。在一些情況下，如印度，殖民地政權有意或無意地促進民主信仰和機構的產生。然而，我們不應該寬恕民主國家對外國人的不公正，因為這使得人們會質疑一個基本道德原則，該原則（正如我們在下一章所要論述的）有助於證明民主國家中的公民政治平等性。對於這些質疑，唯一的解決方法就是在全世界範圍內實行普遍有效的人權。雖然這個問題和它的解決方法非常重要，但是它們並不是這本書所涉及的內容。
對於民主理想與實踐更直接的挑戰，是民選政府強加在那些受其管轄被迫服從其法律但管理政府的權利卻被剝奪的人身上的傷害。因此，那些人是被管理者，而不是管理者。幸運的是，這個問題的解決方法是顯而易見的，如果要去執行，可能就不太那麼容易：民主權力應該延伸到那些受排擠團體成員中去。事實上，這個方法在19世紀和20世紀早期得到了廣泛的釆用，當時，選舉權的早期限制被廢除而成人普遍選舉權成為民主政府的一個標準特點。[1]
你可能會說：等一下！民主政府難道不會給那些擁有投票權的少數派公民強加傷害嗎？因為他們雖然擁有投票權，但會受到多數派的壓制。這難道不就是我們所說的“多數派專制”嗎？
我希望答案很簡單。但實際上它比你想像的要複雜得多。之所以複雜，是因為每一項法律和公共政策，無論是否由一個民主多數派、
少數寡頭或者溫和的獨裁者採納，它都註定要給一些人帶來傷害。簡單地說，問題不在於一個政府能不能設計出不損害所有人利益的法律。沒有政府——民主政府也一樣——能夠做到這一點。問題在於，在一個長遠的民主過程中，民主政府能否比非民主政府更少損害公民的基本權利和利益。僅僅就防止統治者濫用權力和獨裁而言，民主政府比非民主政府更好一些。
然而，僅僅因為民主體制比非民主體制更不可能專制，公民是不可能滿意的。我們不能因為別人犯更大的錯來為自己所犯的小錯誤辯護。一個民主國家即使遵照民主程序而強加其公民以不正義，那麼其結果仍是……不正義。多數派並不能保證多數派正確。[2]
無論怎樣，還有一些其他的原因使得我們去相信民主比非民主可能更為正當且更值得尊敬。
民主能確保它的公民擁有一定數量的基本權利，而這些是非民主體制不會、也不可能做到的。
民主不僅僅只是一個管理過程。因為權利是民主政治制度裡必不可少的組成部分，民主天生就是一個權利體系。權利在民主統治過程當中是重要的建構模組。
我們回顧一下上一章描述的民主標準。為了滿足那些標準，一個政治體系將不得不確保它的人民擁有某些權利，這不是明擺著的嗎？以有效的參與為例：為了滿足這個標準，公民難道不應該擁有參與和表達他們的政治觀點的權利，從而可以去聽聽其他公民的看法，跟其他公民討論政治事務？或者我們來看投票平等標準所需的條件：公民必須有投票的權利，並且他們的投票應當具有同等的權重。其他的民主標準也一樣：很顯然，公民必須擁有審查各種備選方案的權利，在議程當中，必須有參與決定怎樣進行和進行什麼的權利，等等。
根據定義，非民主制度不會允許公民（主體）享受如此廣泛的政治權利。如果任何政治制度能做到這樣，從定義上來講，它就是民主！
然而，這種區別不只是表現在定義上。為了滿足民主的要求，公民應該可以享受到它內在包含的各種權利，僅僅停留在文字、法律或者甚至在憲法檔上是遠遠不夠的。這些權利必須得到切實有效的實施，並且公民可以切實利用它們。如果不能做到這一點，那麼就此而言，這種政治體制就不是民主的，不管它的統治者如何聲稱，這種“民主”也只不過是非民主的假像。
由於民主思想的吸引力，20世紀的專制統治者有時候會披上“民主”和“選舉”的外衣來粉飾他們的統治。但不妨想像，在如此一個國家裡，不管用什麼方式，公民實際上得到了民主所需要的各種權利。那麼這個國家已經轉向民主——在20世紀下半葉，這種事頻頻出現。
就這點而言，你可能會反駁，比如言論自由，並不是因為它是民主定義中的一部分而天然存在。誰會在意這個定義？當然，你可能會說，這種聯繫要比單純定義更豐富。當然，你是對的。提供和保障基本民主權利和機會的制度對於民主本身來說是必需的：它不僅僅作為民主得以存在的一個邏輯必要條件，而且也是一個經驗必要條件。
即使這樣，你可能仍然會問，這會不會僅僅只是理論、抽象的事物或理論家們、哲學家們和一些知識份子所玩的遊戲？當然，你還會補充道，認為少數哲學家的支持就足以創造和維持民主的想法是很愚蠢的。當然，你可能是對的。在第四部分，我們將檢驗那些能使民主維持的機會得到增加的條件。其中一個條件就是，在公民與領導人當中普遍存在對民主的信仰，其中包括對民主來說必不可少的權利與機會的信仰。
很幸運，對那些權利和機會的需求尚不至於模糊到超出普通公民和政治領導人的理解範圍。例如，在18世紀晚期，普通美國公民不想有一個沒有表達自由的民主共和國，這是一個顯而易見的事實。1800年，湯瑪斯·傑弗遜（Thomas Jefferson）當上總統後做的第一件事，就是廢除了由他的前任約翰·亞當斯（John Adams）制定的臭名昭著的《客籍法案》（Alien
Act）和《懲治叛亂法案》（Sedition Act）,因為這兩部法案抑制了人們的政治意見的表達。傑弗遜這樣做不僅是對於他自己信仰的回應，而且是對於他那個時代普通民眾持有的觀點的回應。如果這時，很多的公民不理解民主需要某些基本的權利，或者不能支持那些保護他們權利的政治、行政和司法制度，那麼他們的民主就岌岌可危了。
幸運的是，這種危險由民主制度的第三個好處而得到緩解。
民主政府比任何其他可行的政府形式更能確保公民擁有更廣泛的個人自由。
權利、自由和機會對一個民主政府是十分必要的，除此之外，民主政府的公民肯定能享受更廣泛的自由。可取的民主信念並不是與其他的信念隔離無關。對於大多數人來說，它只是眾多信念中的一個。例如，這些信念之中的自由信念本身就是值得追求的。在價值和善的世界裡，民主佔據一個關鍵的地位。但是它並不是唯一的善。像民主進程中其他的重要權利一樣，自由表達有它自身的價值，因為它有助於道德自主、道德判斷和過上好的生活。
此外，民主只有在公民能夠創造和維持一個支撐性的政治文化之後，才能長期存在，這種文化對民主理想和實踐給予了普遍性的支撐。政府的民主體制與民主的支撐性文化之間的關係是十分複雜的，我們將在第12章討論它。在這裡我們只需要指出，民主文化強調個人自由的價值，也必定會承認更多的權利和自由。正如西元前431年希臘政治家伯裡克利評論雅典民主時說的那樣：“我們在政府那裡享受到的自由，已經延伸到了我們日常的生活當中。”[3]
這是對的，一個民主政府比任何其他可行的政府形式提供了更廣泛的自由，這種想法很可能受到一些人的挑戰，這些人相信如果國家被徹底廢除後，我們可能會得到更大的自由，無政府主義者就這樣大膽地聲稱。[4]但是，如果你試著去想像一個根本沒有國家的世界，那裡每一個人敬重其他每一個人的基本權利，同時，要求集體決定的所有事情都通過一致同意而和平解決。與許多人一樣，你肯定會認為這是不可能的。一些人、團體或組織可能強迫另外一些人，例如企圖搶奪他人的勞動成果，去奴役或控制那些比他們自己弱的人，把他們自己的統治強加給其他人，或者再創建一個強制國家以確保他們自己的控制。但是，如果國家的廢除將產生不可承受的暴力和無秩序——“無政府”（anarchy）是它通俗的說法——那麼，一個好國家勝過無政府之後出現的壞國家。
如果我們拒絕無政府主義而承認國家的必要性，那麼一個有著民主政府的國家將比任何其他政府形式提供更廣泛的自由。
民主有助於人民維護他們的根本利益。
差不多每個人都需要一些東西：生存、食物、保障、健康、愛情、尊重、安全、家庭、朋友、滿意的工作、休閒，等等。每個人所需要的形式各不相同。像大多數人一樣，你確實需要去控制一些因素，這些因素決定著你能否以及在多大程度上滿足你的需求。這些因素包括選擇的自由，一個改變生活以追求你的目標、喜好、品味、價值、義務和信念的機會。民主比起任何其他政府能更好地保護自由和機會。在這個方面，沒有比約翰·斯圖亞特·密爾（John Stuart Mill）的論證更有說服力的了。
一個“跟任何有關於人類事務的普遍命題一樣具有普遍的真理性和適用性”的原則，他寫道，“……就是每個人，或者說任何一個人，當他自己能夠並習慣於維護自己的權利與利益時，他的權利與利益才能確保不被漠視。……相應地，只有當人們有能力自保並實施自保的時候，他們才能避免因別人的掌控而帶來的災禍”。你想防止自己的權力和利益不受政府侵害，同時又不想受那些影響和控制政府行為的人的侵害，那麼，你只有充分參與到政府行動的決定當中去。因此，他認為，“讓所有的人去分享國家主權才是最可想望的”，這就是一個民主政府。[5]
密爾無疑是對的。即使你成為國家全體選民中的一個，你也不能確保你所有的利益都能得到很好的保護，但是如果被排除在公民的範圍以外的話，那麼你的利益必定會因為忽視或損害而受到嚴重的損失。參與比排除在外要好得多。
民主在其他方面與自由存在著特殊的關聯。
只有民主政府能提供一個最大的機會讓人們去踐行自主決定（self-determination）的自由,也就是說，生活在自己選擇的法律下。
只有與別人交往，普通人才能過上滿意的生活。但是，與別人交往是需要付出代價的：你經常不能做自己想做的事情。當你長大後，你知道了一個基本的生活事實：有時候，你想做的事情可能會跟其他人想做的事情產生衝突；你也可能知道你所屬的那個群體有著一些規則與慣例需要去遵循，而你作為其中一個成員必須去服從。因此，如果你不想簡單地通過暴力將你的願望強加於人，那麼，你需要通過和平的方式找到一個解決衝突的辦法，那個辦法就是協議。
因而，在理論與實踐上都出現了一個令人困惑的問題。對於你所屬團體強加給你的規則，你又怎麼去選擇？由於國家在執行它的法律時擁有特殊的強制力，這個問題對於作為一個國家公民的你來說就顯得特別重要。你怎麼才能既自由地選擇由國家強制實施的法律，又能在選擇它們以後不至於自由地不服從它們？
如果你與其他公民意見是一致的，那麼解決方法就很簡單：你們只要一致同意地制定法律就行了。事實上，當我們需要法律的時候，法律只是起著提醒的作用,服從法律就是服從自己，結果這些問題將不復存在，你與其他的公民之間的這種和諧將使得無政府主義的美夢變成現實。然而經驗表明，真正的、非強制的、長期的一致在人類當中是很少見的；持久而完美的共識是一個不可能達到的目標。因此，我們的難題依然存在。
如果我們不能合理地期望與其他所有人生活在一種和諧當中，那麼我們應當試著去創設一個決定能滿足合理標準的規則和法律的程式。
• 這個程式將確保在法律實施之前，你跟其他所有的公民都將有機會讓自己的觀點為他人所知。
• 你將確保擁有在良好的氛圍裡進行討論、審議和協商的機會，這將有助於導向一個令所有人都滿意的法律。
• 更可能的情況是根本做不到完全一致同意，法律提案在得到最大多數人的支援後就付諸實施了。
你可能注意到了，那些標準就是在前面章節所描述的理想民主過程的內容。儘管那個過程並不能確保所有的成員在他們自己所選擇的法律下自由地生活，但是它卻把自主原則擴大到它可行的極限。哪怕你是投票的少數派，你所偏向的選擇為大多數公民所反對，但你仍認為這個過程要比你可能合理地期望的其他方式要公平得多。你選擇在民主憲法下而不是非民主的各種憲法下生活，在這個意義上來說，你行使了自主的自由。
只有民主政府能提供履行道德責任最大的機會。
履行了道德責任，這意味著什麼呢？我認為，它意味著你對各種方案及其結果經過周密的考慮和審慎的反思之後，選擇你自己的道徳原則並依據這些原則而作出決定。道德責任就是自主作出與道德相關的選擇。
對大多數情況下的大多數人來說，這個要求太高了。然而，考慮到能生活在自己選擇的法律下的機會是有限的，因而你所承擔道德責任的範圍也很有限。你怎麼可能對你不能控制的決定承擔責任呢？如果你不能影響政府官員的行為，你又怎麼會對他們的行為負責任呢？如果你服從集體決定（這是必然的），如果民主過程把你能在自己選擇的法律下生活的機會最大化，那麼——任何非民主過程都不能做到這一點——它也讓你成為一個承擔道德責任的人。
民主政府比任何其他可行的政府形式更能充分地促進人類發展。
這是一個大膽的主張，比其他的主張帶來了更多的爭議。你將會注意到，它是一個經驗上的斷言、一個有關事實的論斷。理論上，我們能夠驗證這個論斷，通過設計一個恰當的測量“人類發展”的方法，把生活在民主與非民主體制中的人的發展進行比較。這個任務極其困難。結果是，儘管存在的各種證據支持這個命題，我們很可能會把它當作一個有道理的（plausible）斷言，但它本身並不能得到證實。
人的品質中哪些是可取的，哪些是不可取的，每個人都有自己的觀點。那些可取的品質應該得到發展，而那些不可取的品質就應該予以遏制。我們絕大多數人想要培育的可取品質主要有：誠實、公平、勇氣和愛。大多數人認為充分發展的成年人應該擁有照顧好自己的能力，同時擁有能維護自己利益的能力，而不是依靠別人來完成這些。我們大多數人主張，成年人應該履行責任，應該盡可能去權衡行動時的各種情況。他們應該考慮後果，應該在考慮自己的權利和義務的同時也考慮別人的權利和義務。同時，他們應該具有跟別人自由而開放地討論那些大家共同面對的問題的能力。
大多數人生來就具有發展那些品質的潛力。但他們實際上是否能發展以及能發展多少，這些都取決於很多環境條件，一個人生活的政治體制就包含在這些環境條件之中。只有在民主制度的條件下，我前面所提及到的品質才能得到充分的發展。所有其他的制度往往嚴重減少成年人保護他們自己利益的機會，使他不能考慮別人的利益，不能為重要的決定承擔責任，不能與其他人一起自由地探求最好的途徑。一個民主的政府並不能充分確保人民發展那些品質，但它是必不可少的。
只有民主政府才能促進一個相對較高的政治平等。
選擇民主政府的最重要的原因之一，就是它比其他政府形式在實現政治平等時能達到一個更高的程度。但是，我們為什麼要重視政治平等呢？這個答案並非不言自明。在接下來的兩章裡，如果我們接受一些我們大多數人可能會認可的合理假設後，我將解釋政治平等為什麼是可取的以及它的必然性。我還要證明，如果我們接受政治平等，那麼，我們必須加上圖4-1裡面的笫五個民主標準。
上述討論的民主的各種優點既適用于過去的民主制，也適用于現在的民主制。但是，正如我們在第2章所指出的，我們今天習以為常的民主制度中有許多政治制度只是近幾個世紀的產物。就以其中的成人普選權來說，就是20世紀最主要的產物。這些具有成人普選權的現代代議制還具有兩個額外的優點，而這對於早期的民主制和共和國來說是不具備的。
民主政府的國家比非民主政府的國家更繁榮。
大約兩個世紀之前，政治哲學家們有一個普遍的假設：民主最適合節儉的民族，而富裕是貴族制、寡頭制和君主制的標誌，不適合民主制。然而19-20世紀的經驗證明恰好相反。民主制國家很富裕，而那些非民主制國家總體上卻很貧窮。
在20世紀後半葉，富裕與民主之間的相關性十分顯著。所以我們能從代議民主制與市場經濟的親和性找到部分答案。市場經濟基本不受嚴格控制，工作的地點與工作本身都可以自由流動，私人公司為訂單和資源而競爭，消費者能自由選擇相互競爭的供應商所提供的貨物與服務。到20世紀末，儘管不是所有實行市場經濟的國家都是民主制國家，但所有的民主制國家都實行市場經濟。
在最近兩個世紀，市場經濟比任何其他經濟體制創造了更多的財富。因而，傳統說法完全被顛覆。因為所有的現代民主制國家都實行市場經濟，而一個實行市場經濟體制的國家趨向繁榮，所以一個現代民主國家更容易致富。
民主制度還有一些超越非民主制度的經濟優點。首先，民主國家促進了他們民族的教育，而受教育的勞動力有助於創新和經濟的增長；此外，在民主國家裡，法制將得到更強有力的維護，法院更為獨立，私有產權得到足夠的保障，契約能得到有效的執行，很少發生政府和政治家對經濟生活的任意干預。最後，現代經濟依賴交流，而民主國家較少存在交流阻礙。相比較大多數非民主制國家，搜集和交換信息變得更容易，也更少危險。
總的來說，儘管雙方都有一些顯著的例外，但現代民主國家比起非民主體制能提供更友好的環境讓市場經濟發揮優勢並促進經濟增長。
民主與市場經濟的緊密聯繫給雙方帶來了好處，但我們也不能忽視市場經濟讓民主付出的嚴重代價：市場經濟導致經濟不平等，因此，它也暗淡了在民主國家裡實現公民政治平等的前景。我們將在第14章返回到這個問題上。
民主的優勢：總結
向任何政府要求太高都將是一個很嚴重的錯誤，這也包含民主政府。民主不能保證公民幸福、事業發達、健康、聰明、和平或正義。實現這些目標超出一切政府的能力，民主政府也不例外。還有，現實的民主總跟理想的民主有很大的距離。像所有以前為實現一個更民主的政府所付出的努力一樣，現代民主制仍有很多不足之處。
儘管民主有不足之處，但我們更應該看到它的長處，正是因為這些長處，才使得民主政府比任何其他可行的政府形式更值得我們追求：
（1）民主能幫助我們避免獨裁者殘酷和邪惡的統治。
（2）民主能確保它的公民擁有一定數量的基本權利，而這些是非民主體制不會、也不可能做到的。
（3）民主政府比任何其他可行的政府形式更能確保公民擁有更廣泛的個人自由。
（4）民主有助於人民維護他們的根本利益。
（5）只有民主政府能提供一個最大的機會讓人們去踐行自主決定的自由，也就是說，生活在自己選擇的法律下。
（6）只有民主政府能提供履行道德責任的最大機會。
（7）民主政府比任何其他可行的政府形式更能充分地促進人類發展。
（8）只有民主政府才能促進一個相對較高的政治平等。
（9）民主政府的國家比非民主政府的國家更趨於繁榮。
擁有所有這些優點，對於我們絕大多數人來說，民主政府是一個比任何其他政府形式都好得多的賭注。
【注釋】
[1]美國是一個顯著的例外，南部各州對黑人公民施加了一種事實上的投票限制，這些限制直到1964-1965年的《人權法案》（Civil Rights Acts）獲得通過並實施之後才宣告廢除。
[2]如果要進一步瞭解這個問題，參見James S.Fishkin, Tyranny and Legitimacy: A Critique of Political
Theories, Baltimore: Johns Hopkins University
Press 1979。
[3] Thucydides，The Peloponnesian War, New York: Modem Library, 1951, p.105.
[4] anarchy（無政府）一詞來自希臘語anarchos, archos在希臘語中是統治者的意思，加上“an”就表示沒有統治者。無政府主義是一種主張政府既無必要也不可取的政治理論。
[5] John Stuart Mill, Considerations on Representative Government [1861], New York: Liberal Arts Press, 1958, pp.43, 55.
[6]布魯斯·拉西特證實了這一重要的發現，參見Bruce Russett, Controlling the Sword: The Democratic Governance of National Security, Cambridge, Harvard University Press, 1990, chap 5, pp.119-145。後面我將根據自己的需要引用他的看法。看來這一結論也適用於早先的民主國家和共和國，參見Spencer Weart, Never at War：Why Democracies Will Never
Fight One Another, New Haven and London: Yale University Press, 1998。
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