第9章
分類（一）
——各種規模的民主
民主有不同的種類嗎？如果有，那麼它們有哪些種類呢？由於民主”和“民主的”常被不加區別地用來用去，這不由得讓我想起了《愛麗絲穿鏡奇幻記》（Through the Looking
Glass）裡矮胖子所說的話：
“我用一個詞的時候，”矮胖子說，帶著一種非常鄙視的音調，“也就是我想讓它是什麼意思，它就是什麼意思——不多也不少。”
“問題是，”愛麗絲說，“你怎麼能造出一些詞，讓它可以包含許多不同的意思呢。”
“問趙是，”矮胖於說，“誰來做主——就這麼回事。”
詞語確實重要
按照矮胖子的說法，每個人都能隨意指稱任何統治是民主的，甚至連專制統治也可以說成是民主的。這種事情經常發生，可能比你想像的還要多。獨裁的領袖有時會宣稱他們的體制是一種獨特的“民主”形式，優越於其他類型。
當獨裁者宣稱他們的民主是真正民主的時候，我們會因為害怕而照單全收——一條眼鏡蛇，不會因為它的主人說它是鴿子，它就真的變成了鴿子。不管國家的領導人和宣傳家說什麼，我們有權利根據是否完全滿足民主所必需的那些政治制度，來判斷這個國家是否民主。
那麼，這是不是意味著，只有建立起前面所描述的多元民主的一系列政治制度才算是完全滿足了民主的判斷標準？不一定。
• 一個大體系，特別是國家，在實現民主統治的時候，多元民主的制度是十分必要的。但是在一個較小（或稍大）規模的單位，在實現民主管理時，這些制度不是完全必要和適合的。當一個更小獨立的社團參與到市民社會（civil society）時，也是這樣的。（我們將在後面談到這一點。）
• 在前面幾章只是一般性地介紹了多元民主制度。但在一些具體的政治制度（如選舉安排、政治體系等）上，這些民主國家難道不存在一些重要的區別？我們將在接下來的兩章裡談論這些制度的變體。
• 多元民主中的各種制度並不是民主是充分條件。是的，包含那些制度的政治體制只是或多或少地滿足第4章所描述的民主標準。難道不能另外再增加一些制度從而使得國家更充分地達到其他民主的標準嗎？
民主：希臘和現代
如果民主所需要的政治制度必須包含代表選舉，那我們如何看待第一個運用“民主”到他們的城邦裡去的希臘人呢？如果我們推論希臘人像墨索里尼和其他一些20世紀反民主者那樣濫用民主一詞的話，那我的想法豈非不符合歷史且荒謬到了極點？畢竟，不是我們，而是他們首先創造和使用了“民主”這個詞。否認雅典的民主就等於是說萊特兄弟所發明的並不是飛機，因為他們的飛機跟現在的太不一樣了。
對於過去的用法，我們要給予應有的尊重。從創造這個詞的人們那裡，也許我們不僅能體會到這個詞的含義，而且我們還能從他們所提供的具體實例中學到很多關於民主的知識。以雅典的民主這一最著名的希臘民主為例，我們就會發現它跟現代流行的民主版本有兩個重要的區別。首先，今天大多數的民主支持者認為符合民主標準的民主必須具備包容性，而這是希臘人所不能接受的。我們也增加了一個政治制度，就是由選舉產生的代表擁有立法權，希臘人不但認為它純屬多餘，而且還認為無法接受。他們創造的民主體制只是一種原始的民主，是一種公民大會式民主（assembly democracy〉，或者只是一種城鎮會議式的民主，但他們確實沒有創造我們今天所理解的代議制民主。[1]
公民大會式民主和代議制民主
由於我們習慣于認可代議制民主的合法性，所以我們很難理解為什麼希臘人對公民大會式民主是如此熱衷。直到不久以前，還有許多民主的宣導者像希臘人一樣思考。這可以一直追溯到1762年的盧梭，那一年他的《社會契約論》出版。此外的事例還有，美國的反聯邦主義者認為，在聯邦政府的統治下，他們會失去自治權，所以反對新的美國憲法：瑞士各州和佛蒙特州城鎮的居民至今仍精心地維護著他們的城鎮會議；在20世紀六七十年代的美國學生強烈地要求用“參與民主”（participatory
democracy）代替代議制民主；還有很多人一直強調由公民大會實行民主統治的優勢。
那些深諳歷史的公民大會式民主的宣導者，很清楚作為民主手段的代議制度，其歷史並不光彩。正如我們在第2章所看到的，代議制政府並不是作為一種民主實踐而出現的，而是作為非民主政府——主要是君主制——的一種手段而出現的，目的主要是為了得到他們最想要的財政收入和資源，以便應付戰爭。在最初，代議制不是民主的；它本身是一個非民主的制度，只是在後來才移植到了民主的理論和實踐中去。
代議制度的批評者，除了懷疑它本身缺乏民主的憑證外，他們還持有一個很基本的觀點。在一個小型的政治單位，例如一個城鎮，公民大會式民主給予了公民參與管理自己的機遇，而一個大型單位的代議制政府卻做不到這一點。
思考一下我們在第4章裡所提到的民主的一個理想標準：有效參與決策的機會。在一個由公民集會管理的小單位裡，參與者能討論和協商他們認為重要的一切問題；通過聽取正反雙方的意見後，他們能作出決定；他們能直接對他們眼前的事情進行投票表決。因此，他們不需要委託代表來作這些重要的決定，比起那些選民來，後者更容易受到自身目標和利益的影響。
既然從前人們理解的民主有這麼多明顯的好處，為什麼我們還要拋棄它去接受一種原本並不民主的政治制度呢？
歷史上的代議制
通常，歷史會提供部分答案。在那些代議制選舉已經存在的國家裡，民主改革家看到一個出乎意料的機會。他們認為儘管它的起源可疑，投票許可權狹窄，把其他人排斥在外，但仍沒有必要拋棄代議制這種體系。他們認為只要通過擴大選舉基礎，立法機構或議會就可能成為一個更實際的代議制機構，可以用來服務于民主目標。他們中的一些人從代議制中看到民主將會發生深遠而驚人的變化。18世紀法國思想家特拉西（Destutt
de Tracy）對前輩孟德斯鳩的批評極大地影響了傑弗遜，他以勝利者的口吻評說道：“代議制度，或代議制政府可以說是一個新的發明，但在孟德斯鳩時代，人們並不知道有這麼回事……代議制民主……作為一種民主實踐，可以長期生存，並且適用廣泛。”[2]
1820年，詹姆斯·密爾（James
Mill）把“代議制度”稱作“現代最偉大的發現”[3]。新發明、偉大的發現這些詞準確地表達了民主改革家的興奮情緒，他們掙脫那些傳統民主思想的束縛後發現，如果通過把中世紀的代議制實踐嫁接到現代民主的大樹上，就會培育出一種民主的新品種。
他們是對的。大體上，不斷擴大的選舉權最終會導致一個包含全體人民在內的代議制政府，從而幫助實現我們所說的現代民主。
還有一個問題就是，既然代議制民主仍存在一些相對的不足，為什麼民主改革家不完全拋棄它，選擇像希臘公民大會那樣的直接民主模式呢？儘管這種可能性有一些支持者，但是，像美國憲法的制定者一樣，大多數民主支持者認為他們想實行民主的政治單位比那些公民大會式的政治單位要大得多。
再論規模和民主
規模問題確實很重要。一個政治單位的人數和領土範圍都會對民主的形式產生影響。想像一下，如果你是一個國家的民主改革者，而你想讓這個國家的非民主統治實現民主化。你不希望自己的國家瓦解成數十個甚至數百個小城邦，每一個城邦小到能讓所有的公民聚集在—起去頻繁召開公民大會以實現他們的統治權。假如你們國家的公民人數太多以至於無法同時開會，而且國家的領土太廣、人員分佈太散，所有人同時聚集面臨著無法克服的困難，你會怎麼做？
也許現在，隨著時代的發展，你會通過電子通信的方式來逐漸地解決地域問題所帶來的困難，電子通信能把分佈很散的公民“聚集在一起”來討論一些重大問題，並進行投票。不過，實現公民的電子化“會議”是一回事，解決由於大量公民所帶來的問題則是另一回事。安排公民聚集到一起並參與討論，一旦超過了一定的限度，哪怕是電子化的會議，也將是十分荒謬的。
公民大會式的民主，究竟可以大到什麼樣的程度？小又可以小到什麼樣的程度？根據最近學者的估計，在希臘城邦的公民數一般在2000〜10000人，在很多希臘政治理論家的眼裡，這對一個好的城邦或自治的城邦國家來說是最好的數字了。然而，在西元前450年,當雅典的民主達到最高峰時，公民的數量一度達到了60000人左右。一位學者寫道：“事實上，由於雅典的公民人數太多以至於看起來並不像是一個城邦。”一個世紀以後，由於人口外移、戰爭與疾病帶來的死亡，再加上對公民權的限制，公民的數量已減退到以前的半數,但這個數量仍然顯得有些龐大而不能集會，它最多只能容納雅典男性公民中的小部分。[4]
做一個簡單的數學運算，你就會發現時間與數量上的必然聯繫。假設我們從一個微小的單位開始，比如一個委員會，它只有10位成員。允許每位成員對手裡的事情進行10分鐘的討論，我們認為這是十分合情合理的。因此，我們的這次會議就得花費100分鐘的時間，當然這個時間上的數字對於我們用在這次會議上還是不算太多。但是，如果要討論的主題非常複雜以至於我們的每個成員可能要用30分鐘的時間。那麼，我們將要準備一個5小時的會議，或者舉行兩次會議——這個時間大體上可以接受。
而一個較大的委員會就相當於一個小的公民集會。比如，假定一個擁有200人的小鎮，其中成年公民為100人，所有成年公民都參與集會。假定每個人的發言時間為10分鐘。整個會議的時間將需要兩個工作日——這雖然仍可能發生，但已經是很不容易了！還要記住，我們僅僅只給每位成員10分鐘的時間！隨著每個成員發言時間的增加，局面就會完全失控。在一個只有10000人的“理想城邦”裡，所需的時間就遠遠超過了可容忍的限度。允許每位公民10分鐘的發言時間，會議就需要200多個工作日。如果每位公民是30分鐘的時間，那麼這個會議將持續近2年（見表9-1）。
表9-1 表參與民主的高昂代價
每人分得時間的情況下所需的時間總數
人數 10分鐘 30分鐘
分鐘 小時 工作日 分鐘 小時 工作日
（8小時） （8小時）
10 100
2 300
5
20 200
3 600
10 1
50 500
8 1 1500
25 3
500 5000 83 10 15000 250
31
1000 10000 167 21 30000 500
63
5000 50000 833 104 150000 2500 313
10000 130000 1667 208 300000 5000 625
當然，假設每位公民都發言，熟悉城鎮會議的人都知道這種假設本身就有點荒唐。一般是少數人佔據了會議大部分時間，其他人保持沉默（其原因是他們想說的別人已經說得很清楚了；他們已經作好決定而不必再說了；他們怯場、準備不充分或所討論的與他們目前關注的利益不沾邊，缺乏這方面的知識等等）。一旦少數人在討論時，其他人聽（或不聽），需要投票的時候，他們選擇投票（或棄權）。
此外，在其他地方也可以進行多次的討論和質詢。在表9-1中所需的時間事實上有可能用在其他一些非正式場合的公共事務討論中。因而，我們對於表9-1的內容不能做那麼死板的解讀。儘管公民大會式民主具有一些合理的特點，但是它仍存在許多嚴重的問題：
• 隨著公民人數規模的擴大，參與機會迅速減少。
• 儘管大部分人能參與會議，但只能是傾聽別人發言，在一次簡單的會議上，能夠充分表達自己意思的人非常少，充其量不會超過100人。
• 事實上，那些充分參與的成員已經成為其他參與者的代表，投票則是例外（這種例外很重要，我們將在後面的章節中再談論這一點）。
• 即使是實行公民大會式民主的單位，一種事實上的代議制度也很可能已經存在。
• 沒有什麼能確保那些充分參與的成員會成為其他人的代表。
• 如果要為選舉代表選擇一套滿意的制度，那麼公民自然願意通過自由和公平的選舉方式來選舉代表。
代議制民主的限度
看上去，代議制佔據了上風。但果真是這樣嗎？出乎意料的是，上述時間與數量的組合算術也直觀地為我們揭示了代議制政府所存在的缺陷，兩條路都堵死了。返回到表9-1進行我們的數學練習，我們現在計算一下，如果每位公民都與他的代表進行簡單的會晤所需要的時間。表9-1為代議制政府提供了一個毀滅性的事實。我們設想每位選舉出的代表將花費10分鐘與他所在選區的每位成年公民進行交流。我們暫且不管那些旅途所花費的時間和其他一些實際問題。假設這個轄區有10000名成年公民（這是表9-1中最大的一個數字）。可以看出，在一年裡，代表與選民見面將花費大半年的時間！在美國，國會議員所在的選區裡成年公民的數量普遍超過40萬。國會裡的每位議員如果要花10分鐘的時間跟他所在選區裡的每位公民進行交流的話，那麼他將沒有時間做其他任何事情了。如果他在這件事情上每天花上8個小時，並且一天也不間斷，那麼他至少需要20年（或十屆）的時間，而在議會裡沒有多少人能待這麼久。
公民大會式民主還是代議制民主？小規模民主還是大規模民主？哪一種更好？哪一種更民主？雙方都有自己熱情的支持者。正如我們所看到的，雙方都能找到理由來證明自己的優點。然而，我們看似恰當的假想，甚至有些荒唐的算術練習也揭示了雙方在應對公民參與時不可避免的局限性。由於，參與所需的時間和賦予權利的公民人數之間的相互作用，雙方都不可能逃避這種局限性。
時間與人數定律：一個民主單位擁有的人數越多，公民直接參與政府政策的機會就越少，他們移交給別人的權力就越多。
民主的根本困境
隱藏在背後的是一個十分重要的民主困境。如果我們的目標是建立一個能為公民參與政治決策提供最大機會的民主統治體制，那麼很顯然，小規模的政治體制裡的公民大會式的民主就更有優勢。如果我們的目標是建立一個能有效處理公民最關心的問題並提供最大空間的民主統治體制，那麼代議制就更有優勢，並且當該政治單位足夠大時，代議制就必不可少了。下面就是公民參與和制度有效性之間的兩難處境：
民主單位越小，公民參與的可能性就越大而必須移交給代表的管理決定就越少。民主單位越大，解決公民重要問題的能力就越強，而同時公民就越有必要將管理決定權移交給代表。
我不知道如何擺脫這種兩難困境。既然我們不能逃避它，那麼我們就應該面對它。
有時候，小的就是美的
像人類其他的活動一樣，政治體制也不必把它們所有的可能性都變成現實。一本書的標題就概括了這種看法：《小的就是美的》。[5]毫無疑問，一個小型政治體制在理論上，確實能實現一個高水準的公民參與，而大型政治體制卻做不到這一點。但通常小型政治單位並不能實現這種潛在可能性。
新英格蘭的一些小城鎮會議就是這種小型民主的局限性和可能性的好事例。儘管新英格蘭大部分的城鎮會議已被選舉代表組成的立法機構代替，但它在佛蒙特州的一些城鎮中仍然具有生命力，運轉良好。
一個抱同情態度的觀察者和參與者在研究佛蒙特州的城鎮會議時發現，1970-1994年間，佛蒙特州居民不到4500人的210個鄉鎮總計召開了1215次城鎮會議。根據其中1129個城鎮會議記錄，他得出的結論如下：
按出席人數的最高峰計算，每次會議的出席人數是139人。平均45人至少要參與一次會議……鄉鎮中有投票資格的人平均19%的人出席會議，有投票資格的人數中的7%（占出席人數的37%）至少發言一次……那些主要的發言人會多次發言……平均每次會議大約需要4個小時……用於協商。會議的時間足夠久，完全可以給每一個出席的人2分14秒的時間去發言。既然出席的人很少發言，那麼每一位發官人的時間差不多能達到5分鐘……反過來，既然參與的次數是參與人數的4倍，那麼平均每次城鎮會議只允許每個人有1分20秒的發言時間。[6]
看來城鎮會議，並不是參與式民主的典範。當然還有其他一些沒有說的情況。當公民們知道那些想要處理的問題並沒有多大的意義或沒有必要爭論時，他們會選擇待在家裡——為什麼不這樣？但遇上有爭議的問題時，他們是不會放過的。儘管我的家鄉康涅狄格州差不多已拋棄了那種傳統的城鎮會議，但我還是能回憶起，當人們面對一些分歧很大的問題時，就會出現中學禮堂的與會者爆滿的現象；在為那些沒能及時趕上第一次會議而召開的第二次會議上，人也一樣的多。同樣，在佛蒙特，那些受過教育和富有的人並不能控制城鎮會議的討論。在個人發言權上的堅定信念與決心並不會局限於某一個經濟社會群體。
雖然有種種局限性，公民大會式民主還是有很多值得稱道的地方。
有時候，大的要更好
正如我們在第2章所看到的，希臘人沒有能逃脫這種民主的兩難困境。他們也意識到，軍事上的弱小就是小國面對大國時的致命弱點。儘管雅典人在保護他們獨立的過程中，表現出了足夠的機智和勇敢，但他們仍然逃避不了西元前4世紀馬其頓的腓力二世帶來的滅頂之災和接下來幾個世紀的異族統治。一旦中央集權的民族國家出現，倖存的城邦國家就厄運難逃了。最後一個大的城邦國家——威尼斯共和國——也沒能擋得住拿破崙在1797年的軍事攻勢而淪陷，此後再也沒有恢復獨立過。
最近幾個世紀裡，特別是在20世紀，那種小到能用公民大會式民主進行自治的單位，其能力的有限性一次次地暴露出來：不僅體現在軍事上，也體現在處理經濟、交通、運輸、通信、人力與財物的調動、健康、家庭計畫、農業、食品、犯罪、教育、公民文明、政治、人權等等一大堆重要事務方面。
如果不發生那種徹底和永久削減世界人口以及摧毀先進技術的世界性災難，那麼就不會出現下面這種情景：所有大規模的政治單位消失殆盡，取而代之的是那些非常小的政治單位（人數不超過5萬）而只能採取公民大會式民主來完全實現公民自治。這樣只會使得事情變得更糟糕，由那些小的而完全獨立的單位組成的世界將不可能是穩定的，因為一旦一些小型單位合謀並發動軍事侵略，將其他的小單位一個個地消滅掉，最終將形成一個比公民大會式政府更大的體系。這個新型的大規模單位為了實現民主化，民主改革者（革命者）將不得不重新發明代議制民主。
民主的陰暗面：精英們的討價還價
儘管代議制有那麼多的優點，但也有陰暗面。民主國家的絕大多數公民已注意到了並接受了這一點，把它看作是實現代議制的一種代價。
這種陰暗面就是：在代議制的統治下，公民通常授權給某些人，特別是使他們在那些重要的決定上擁有自由處置權，他們不但授權給了那些當選代表，而且還通過更為間接而迂回的方式授權給政府官員、官僚、公務員、法官，甚至這種授權會延伸到國際組織。多元民主雖然有助於公民對政府的行為和決定施加影響，但這上面依附著一種非民主的過程，政治和官僚精英們的討價還價。
原則上，精英的討價還價在民主制度和過程允許的限度內進行。但是那種限度通常十分寬泛，而民眾的參與和控制又常常不得力，政治和官僚精英們便擁有了很大的自主決定權。儘管民眾的控制有限，但民主國家的政治精英們不再是不受控制的專制者。事實遠不是這樣。定期選舉迫使他們關注民眾的意見。此外，當政治和官僚精英們達成決定的時候，他們也會相互影響和制約。精英們的討價還價有他們自己的一整套相互影響和制約的制度。選舉代表參與討價還價的過程，就是民眾通過代表把他們自己的願望、目標和價值進入政府決定的一個管道。民主國家的政治和官僚精英們力量強大，並且要比普通的民眾更有力童，但他們不是專制者。
國際組織可以實行民主嗎？
我們已經知道一個小型單位比一個國家或民族國家更可能民主。但國際組織這樣一個大規模——至少可以說是規模層次完全不同——的組織又會是什麼樣的？
20世紀末期的民主國家日益感覺到經濟、文化、社會、政治、官僚、軍事的國際化所帶來的衝擊。將來的民主會是什麼樣？假如獨立國家的政府把它們很多的權力讓渡給某種形式的國際政府，那麼民主進程難道不會達到一種國際水準嗎？如果是這樣，形成中的國際政府將不斷民主化，民主價值不會被損害還可能會得到提高。
可以利用歷史來作類比。我們在第2章中看到，民主思想和實踐最初的起點是城邦。但城邦不能抵擋民族國家與日俱增的力量。於是，要麼這些城邦不再作為實體而存在，要麼像雅典和威尼斯一樣成為依附於國家政府的地方政府。到了21世紀，國家政府難道不會變得越來越像依附於國際組織的地方政府嗎？
畢竟，我們可以說，一個小的地方政府依附幹國家政府並不是民主的最終目標。相反，國家政府的民主化不但擴大了民主的領地，而且還為它的下屬機構——鄉村、城鎮、行政區、州、省、地區等單位的民主進程提供了一個重要的場所。因此，按照這個觀點，我們的挑戰不是阻止國際化的進程，並且這也是不可能的。我們的挑戰是推進國際組織的民主化。
那些推崇民主的人可能會認為這種景象很有吸引力，但很遺憾，他們可能太樂觀了。即使是那些民主制度和實踐長期存在並得到很好鞏固的民主國家，公民對許多外交事務的關鍵決策也難以進行有效的控制。他們在國際組織做到這樣就更加困難了。
歐盟是一個很好的明證。歐盟內部設有民眾選舉和議會這些常規的民主機構。然而，事實上所有的觀察家都承認歐盟存在一個巨大的“民主赤字”（democratic deficit）。重要決策仍然停留在政治和官僚精英們之間的討價還價過程中。民主進程對此沒有影響，影響決策結果的是相互間的協商、對國內和國際市場的掂量。討價還價、等級制度和市場共同決定結果。除了認可既成事實之外，民主進程起不了任何作用。如果說民主制度在治理歐盟中幾乎無所作為，那麼其他國際組織的民主化前景就更加遙遙無期了。要想實現其民眾控制水準接近民主國家內的民眾控制水準，國際組織必須解決一系列類似於民主國家所曾遇到的問題。國際組織的政治領導人將創設一些制度，為公民的政治參與、施加影響、相當的支配權提供機會，從而大體上接近民主國家內的水準。為使公民能充分利用這些機會，國際組織應該讓他們關注和瞭解它的決定，就像公民在他們自己政府所做的那樣。為使公民能充分享有知情權，政治和傳媒精英們必須對各種可行方案進行辯論和協商，並且還要想盡辦法吸引民眾的關注，提高他們的熱情。為了確保公共辯論有序進行，應當設立各種必要的國際機構，並允許人們像在國家內部一樣為了爭奪職位而展開競爭。選舉產生的代表——或者職能相當的人（不管名稱叫什麼）——都應該對重要的國際機構擁有控制權，就像民主國家內部裡的立法和行政機構所做的一樣。
另一個問題是，假使跨國界公民選舉代表，那麼在不同的國家裡，席位將如何分配？不同國家的國民數量存在著巨大的不同，沒有一種代議制度能讓每個公民的投票具有相等的分量，也不能防止大國以絕對的投票人數壓倒小國；因而那些較小的民主國家能接受的投票方案將否定較大的民主國家公民的政治平等。正如美國的和其他的聯邦體制一樣，一個辦法是拼湊幾種可接受的方案，如同歐盟一樣。但是不管妥協方案是什麼，這樣做只會形成內部緊張的源泉，特別是在缺乏強烈的普遍認同感的情況下。
我們前面講過，這種緊張在很大程度上是因為：如同民主國家內部一樣，多數人的決定必定被視為是對少數人利益的損害，在國際組織裡也會遇到同樣的情況。一些決定所帶來的沉重負擔很可能會落在一些特定的團體、地區或國家身上。發展出一種支持具體制度的政治文化將有助於克服這些緊張——事實上它也很有必要。但是發展政治文化需要時間，也許要幾代人的努力。另外，如果指望政策在失利者一方也能得到廣泛的接受和執行，我們就必須發展出某種普遍認同感，就像當前的民主國家所做的那樣。
在我看來，國際組織民主化過程中所需要的那些重要條件是不可能全部實現的。如果沒有滿足這些條件，那麼遵照什麼過程來決定國際事務呢？我認為，他們主要是通過行政首腦、部長、外交官、政治官員和非政府機構成員、商界領袖等政治和官僚精英們的討價還價過程來實現的。儘管民主過程偶爾也會給精英們的討價還價過程設置一些外部的限制，但如果由此就說國際組織的實踐是“民主”的，那麼這將會失去民主的真正含義。
民主國家中強大的多元社會
儘管民主不可能發展到國際這個層次上，但是，我們應當記住，任何一個民主國家都需要小的民主單位。在一個現代國家裡，民主單位種類繁多即使是最小的民主國家也需要地方一級的政府。大的國家還需要其他層次的地方政府，比如區、縣、州、省、地區等等。無論一個國家在世界範圍看來有多麼的小，它也需要各種各樣的獨立社團和組織，也就是說，一個多元的市民社會。
怎麼去管理像工會、企業、特殊利益團體、教育機構等一些小型社團，其實沒有單一的模式。民主管理並不適合所有的社團，因為能力上的顯著差異可能會對社團在實現民主標準的程度上造成了合理的限制。即使能證明某種民主適合於這些社團，也不能說這種模式就必然是最好的。
然而無論它是一個國家及它的民主單位，還是多元化市民社會中的獨立社團，任何管理的非民主一面都不可能原封不動。民主的原則.要求我們對所有社團的管理提出下列問題：
• 在形成決議的時候，社團的管理層是否確保了受其決議約束的每個成員的幸福和利益得到平等的考慮。
• 社團成員中是否確實有人比其他的成員更具有管理資格，從而被賦予社團管理的全部和最終的權威？如果沒有這種人，那麼在管理社團時，我們是否必須把社團裡的每個人看成是政治平等的？
• 如果所有成員在政治上是平等的，那麼社團的管理是不是就達到了民主標準的要求呢？如果達到了，那麼社團提供給成員的有效參與、平等投票、充分知情和對議程最終控制的機會有多大？
在幾乎所有的（也許是所有的）組織當中，民主總會佔有一席之地；在幾乎所有的民主國家裡，民主總可以擁有更大的發展空間。
【注釋】
[1]我在第2章中指出，在希臘人看來，一些城邦為了共同防禦的目的而組成的初步的代議制政府不能算是“民主”政府，這種政府與後來的代議制政府的發展毫無瓜葛。
[2] Destutt de Tracy, A Commentary and review of Montsquieu’s spirit of laws, Philadelphia:
William Duane, 1811, p.19, cited in Adrienne Koch, The Philosophy of Thomas Jefferson, Chicago, 1964, pp.152, 157.
[3] Cited in George H. Sabine, A History of Politii.al Theory, 3rd
ed., New York: Holt, Rinehart and Winston, 1961, p.695.
[4]引文及雅典公民人數的估計都來自：Mogens Hemian Hansen, The Athenian Democracy in the Age
of Demosthenes: Structure，Principles，and Ideology, translated by J.A.Crook, Oxford: Blackwell, 1991, pp.53-54。其他城邦的估計來自：John V.Fine, The Ancient Greeks: A Critical History,
Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press, 1983.
[5] E. F. Schumacher, Small Is Beautiful: A Study of Economics as if People Mattered, London:
Blondand Briggs, 1973.
[6] Frank M. Bryan, “Direct Democracy and Civic
Competence”, Good Society 5, 1, Fall
1995: 36-44.
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