第11章
分類（三）
——政黨與選舉制度
可能沒有什麼政治制度能像選舉制度和政治黨派那樣深刻影響民主國家的政治面貌了，也沒有什麼制度能像它們那樣呈現出如此多的變化。
事實上，由於選舉制度和政黨太富於變化，以至於一個公民如果只是熟悉他自己國家的選舉安排和政治制度，就難以理解——或者雖然理解但難以欣賞——其他民主國家的政治狀況。在一個只有兩個主要政黨角逐競選的國家裡，其公民會認為實行多黨制國家的政治一定非常混亂。而實行多黨制國家裡的公民，也會認為只能從這兩個政黨中進行選擇，就好像是穿了一件政治緊身衣。如果讓這兩個人去相互評價一下對方國家的政黨制度，他們可能會覺得這方面的差別更加令人困惑。
我們怎麼去解釋這些變體呢？是不是有些選舉或政黨制度更加民主，或者，在某些方面更好呢？
讓我們從選舉制度的一些重要變體開始。
選舉制度
選舉制度的變化是無止境的。[1]它們變化如此之多的一個原因是，當我們用各種合乎我們期待的標準來評價它時，沒有一個選舉制度能滿足所有的標準。通常，我們需要做出利弊權衡。選擇一種制度，意味著某些方面會有所得，另外一些方面會有所失。
為什麼是這樣？為了得出相對簡單的答案，我們把那些令人困惑的可能性簡化為兩種。
比例代表制。它是在老牌民主國家裡最為常見的選舉制度，其設計目的就是在黨派總體票數比例和黨派在立法機構獲得席位的比例之間建立關聯。例如，一個政黨獲得53%的票數就會得到53%的席位。我們通常把這種安排叫作“比例代表制”（proportional representation, PR）。
最高票當選制。如果比例代表制的設計是為了實現公平，你可能會以為所有的民主國家都會採用它。然而，一些國家卻沒有這樣做。它們選擇了另一種選舉安排，其中，贏得了最多票數的政黨能大大增加它在議會中的席位。例如，一個政黨贏得了53%的票數可能會得到60%的席位。英國和美國就是採用了這種選舉制度，每個地區選出一名候選人，而這位候選人由得票最多的人當選。它跟賽馬相似，因此人們就把它叫做“最高票當選制”（first-past-the-post，FPTP）。
名詞解釋
在美國，像這種安排經常被看作是“相對多數制”（plurality system）,因為候選人只要獲得相對多數的選票，而不必是絕對多數（majority）,就能贏得選舉的勝利。政治科學家把這種制度叫做“相對多數當選的單議席選區”（single member districts with plurality elections）這一術語更為準確，只是有些囉嗦。“最高票當選制”是英國的標準用法，我也採用這種說法。
比例代表制v.s最高票當選制。正如我在前面所指出的，人們在哪種選舉制度更能體現自由和公平選舉的問題上爭論不休。對最高票當選制持批評態度的人認為，它不能體現公平代表原則，有時候表現得很失敗。例如，在1997年英國議會選舉中，工黨贏得了64%的議席——這在現代議會制歷史上是比例最高的一次；然而，它只贏得了44%的選票。它的反對黨贏得了31%的選票，同時獲得了25%的議席,而最不幸的是自由民主黨，它得到了17%的選票，卻只有7%的議席！（其他政黨的候選人贏得了總計為7%的選票和4%的議席。）
假設這裡有10個選區，每個選區有100名投票者，兩個政黨（藍黨和紫黨）的投票情況分佈如下：
例1 政黨支援率平均分佈的情況
選區 得票數 贏得的議席數
藍黨 紫党 藍黨 紫黨
1 51 49
1 0
2 51 49 1 0
3 51 49 1 0
4 51 49 1 0
5 51 49 1
0
6 51 49 1 0
7 51 49
1 0
8 51 49
1 0
9 51 49 1 0
10 51 49 1 0
總計 510 490 10 0
例2 政黨支援率分佈不均等情況
選區 得票數
贏得的議席數
藍黨 紫党 藍黨 紫黨
1 55 45 1
0
2 60 40 1 0
3 40 60 0 1
4 45 55 0 1
5 52 48 1 0
6 51 49 1 0
7 53 47 1 0
8 45 55 0
1
9 46 54 0 1
10 55 45 1 0
總計 502 498 6
4
圖11-1 最高票當選制的假設示意圖
一個政黨贏得的選票比例和它所獲得的議席比例之間為什麼會出現這麼大的差距呢？設想一個只有1000名成員的小型民主體制，它被平均分成10個選區，並從每個選區的100人當中選出一名代表進入立法機構。假設，在這個微型的民主體制中，藍黨得了510票（51%）,紫黨獲得490票（49%）。現在我們設想（儘管這種可能性很小）在這個微型的民主體系裡每個黨的支持率平均分佈：剛好每個選區的選票裡，藍黨占51%,紫黨占49%。選舉將會是什麼樣呢？藍黨在每個選區都取得了勝利，因而獲得100%的議席，而對方則一無所獲（見圖11-1中的例1）。可以把這個體系擴大到一個國家，而選區也大幅增加。其結果還是一樣的。
我們能合理地斷定，在這種情況下，沒有哪個民主國家能保留最高票當選制。正是因為一個國家裡對政黨的支持分佈不平均，才防止了這種怪異和完全不民主的結果的出現。在一些選區，藍黨可能會獲得65%的選票，然而，在另一些選區它可能只有40%的選票，而紫黨獲得了60%的選票。各選區在全國的平均水準上下波動。我們可以用圖11-1中的例2來說明這種情況。
很顯然，最高票當選制若想實現公平的能夠讓人接受的代表結果，那麼政黨的支持力量在全國範圍內就不可以平均地分配。相反，選票支持的分佈越是均等，在選票和議席之間的差距就越大。隨著一個國家地區差異的變小，最高票當選制的扭曲程度就會變得越大,1997年英國就出現過類似的情形。
如果是這樣的話，那麼採用最高票當選制的國家為什麼不能採用比例代表制？首先，我們不能忽視像英國和美國這些國家的歷史和傳統帶來的沉重壓力，它們在實行代議制政府的時候，最高票當選制就占主導地位。美國就是一個最好的例子。美國最高票當選制的結果，實質上就剝奪了少數非裔美國人在州議會和眾議院的公平代表機會。為了確保非裔美國人在州議會和國會中至少能擁有一些代表，立法機構和法官有時在非裔美國人占多數的地方劃分選區。這樣劃分出來的選區，跟地理、經濟或歷史沒有什麼關聯。在比例代表制中，如果非裔美國人把票投給他們自己的候選人，那麼他們的代表就會跟他們的人數成比例，比方說，一個州裡20%是黑人，如果他們都能投自己人的票，就能確保佔有大約20%的議席。
如果是這樣的話，又為什麼不採用比例代表制？主要是因為美國人普遍對比例代表制存在敵意，以至於無論是立法機構還是法官都不會認真去考慮用它來取代以種族劃分選區的方法。
名詞解釋
選區劃分（gerrymandering）——或者說純粹出於政治目的而對選區進行劃分——是美國的一個傳統做法。它的名字跟格裡（Elbridge Gerry）有關，他就是我們在前面提到過的美國制憲會議的一個代表。格裡是麻塞諸塞州的民選州長，1812年為了保住民主黨在州立法機構中的多數席位，他重新劃分了選區。有人發現其中一個選區就像一條火蛇（salamander）,—個批評家評論說它更像是一條格裡蛇（gerrymander）。隨後“gerrymander”這個詞和它的動詞形式“to gerrymander”就進入到美國人的詞典裡。
歷史上人們對最高票當選制的偏愛，其實還有更為合理的證據。在其支持者看來，最高票當選制擴大獲勝政黨在立法機構的多數優勢的傾向有了兩個令人滿意的結果。
兩黨制V.S多黨制。人們為最高票當選制辯護的理由在於，它能阻止第三黨派的出現，從而有助於維護兩黨制。相反，比例代表制的結果，通常是產生多黨制。尤其是在說英語的民主國家裡，兩黨製備受推崇，而多黨制則不受歡迎，屢遭非議。哪一個更好呢？
到底兩黨制和多黨制誰好誰壞，人們一直爭論不休。一般來說，優點也會反映出缺點。比如說，兩黨制確實能減輕選民在選舉時的負擔，把他們的選擇簡化為兩個。但從比例代表制支持者的觀點來看,這嚴重地減少了選民的選擇機會，損害了選民的選擇自由。他們會說，這樣做就是否定了少數派的代表權，因此它是不公平的。
有效統治。兩黨制的宣導者支持最高票當選制，因為它有一個更為深遠的影響。最高票當選制通過擴大獲勝政黨在立法機構的多數席位，使得少數派很難形成一種同盟來反對多數派政黨執行計畫，也就是多數派領導人所說的“民眾的授權”（popular mandate）。由於多數派在立法機構的席位得以擴大，即使黨內有些成員倒戈相向，政黨領導人所掌握的票數用以施政也綽綽有餘。因此，最高票當選制有助於政府達到有效統治的標準。相反，在一些實行比例代表制的國家會形成許多相互競爭和衝突的政黨與聯盟，多數聯盟難以形成且不穩定。結果政府的有效性大打折扣。義大利就是一個典型的例子。
最高票當選制的宣導者往往忽略了，在很多實行比例代表制的國家裡，議會穩定的多數派（通常可能是兩到三個黨派的聯盟）能成功地推行廣泛的改革方案。事實上，有很多實行比例代表制的民主國家，如荷蘭和斯堪的納維亞國家，堪稱務實和穩定相結合的真正典型。
民主憲法的一些基本方案
現在，我們可能都瞭解，我們在設計一部憲法或修改現存憲法時為什麼不能掉以輕心的原因了。這一任務的難度和複雜程度絕不亞於設計一艘探測外太空的飛船。任何一個理智的人都不會把飛船設計任務交給一個外行，同理，設計一部憲法需要一個國家很多的精英參與其中。與飛船設計不同的是，如果一部憲法需要進行重要修改時，它需要得到被統治者的批准和同意。
憲法的一些主要方案及其選項的各種組合，使得可能產生的各種備選方案數量大得驚人。前面我曾提醒過每種一般性備選方案在具體細節的選擇上都有無窮的可能性。
然而，帶著這種警惕心，我們會提供一些一般性的指導意見用於思考各種憲法備選方案。
一個最好的切入點就是探討選舉制度和行政首腦相結合而產生的五種可能性。
歐洲大陸方案：議會制政府和比例代表制選舉組合。議會制政府在老牌民主國家裡具有壓倒性優勢，而在一般民主國家裡它也比總統制更盛行。[2]在老牌民主國家裡最受歡迎的組合是議會制和其成員的比例代表選舉制。由於這一組合在歐洲佔有主導地位，歐洲的那些新興民主國家也選擇這條標準的歐洲民主之路，我們叫這種組合為歐洲大陸方案，
英國方案，或稱為威斯敏斯特模式：議會制政府和最高票當選制選舉組合。由於它出現和盛行在美國之外的說英語的民主國家裡，因而我們稱它為英國方案（它有時候也叫作威斯敏斯特模式，因英國政府所在地而得名）。經過長期的演化，現在只有三個老牌民主國家仍保持者這種制度，不難想到，這些國家是英國、加拿大和澳大利亞（紐西蘭於1993年廢棄了這種制度）[3]。
美國方案：總統制政府和最高票當選制選舉組合。美國採用了這種組合而在所有的老牌民主國家裡獨樹一幟，我們就稱之為美國方案。有六個新興民主國家選擇了這種安排。
拉丁美洲方案：總統制政府和比例代表制選舉組合。拉美國家對總統制政府有強烈偏好，選擇了與美國相同的憲法之路。但是在選擇選舉制度時，處於20世紀晚期的它們卻普遍贊同歐洲的做法。因此,在20世紀90年代早期或多或少地出現了民主憲法的15個拉丁美洲國家，最基本的憲法形式就是把總統制政府和比例代表制選舉相結合。[4]因此，我們稱這種組合為拉丁美洲方案。
令人驚奇的是，除了哥斯大黎加以外，沒有一個老牌民主國家採用這種組合。儘管這些老牌的民主國家強烈傾向于比例代表制，但我們看到的是，他們已斷然拒絕了總統制政府。只有哥斯大黎加例外。與其他拉美國家不同，自1950年以來，它一直是穩定的民主國家,所以我把它歸為老牌民主國家。但與其他老牌民主國家不同的是，它採用的是總統制政府和比例代表制選舉組合。
多重方案，也叫其他組合方式。在一些或多或少“純粹”的憲法類型之外，一些老牌民主國家又創造了一些在某些重要方面不同於那些純粹類型的憲法。他們這樣做的目的在於保留純粹類型優點的同時，盡可能地減少那些純粹類型所帶來的負面影響。法國、德國和瑞士就是很好的例子，為我們展示了它們在憲法上的創造力。
法蘭西第五共和國憲法規定，選舉產生的總統擁有較大的權力，同時規定，總理由議會選舉產生。法國同時也修正了最高票當選制。一個選區當中，參加國民大會的候選人沒有一個能得到多數票，那麼必須進行第二輪選舉。只有那些在第一輪中贏得超過12.5%合法選票的候選人才有資格進入第二輪選舉。因而，那些小黨派在第一輪選舉時會到處出擊以贏得入場資格；但在第二輪當中，他們與他們的支持者將決定下注給兩個最有希望的候選人中的一個。
在徳國，聯邦議院半數議員由最高票當選制選舉產生，而另一些則由比例代表制選舉產生。義大利和紐西蘭也採用德國式的解決方案。
為了能讓他們的政治制度適應說不同語言的居民，瑞士創造了集體領導制度。由聯邦議會選舉出的七個委員行使最高行政權，他們的任期為四年。在老牌民主國家當中，瑞士的集體領導制度是獨一無二的。[5]
民主憲法的思考：一些指導意見
根據前兩章所描述的老牌民主國家的經驗，我們可以從中得出以下結論：
• 國家的絕大多數基本問題無法通過憲法的設計得以解決。在一個基礎條件很不利的國家，憲法也維護不了民主。一個基礎條件很有利的國家裡，即使是憲法安排出現很大的變化，也照樣能維持基本民主制度。在一個基礎條件十分複雜、兼具利弊的國家，那麼精心地構造憲法設計將有助於維護國家的根本民主制度。（下一章將會更進一步討論）。
• 保持民主制度根本的穩定是非常必要的，但它並不是一個好憲法的唯一標準。公平的代表、透明、易懂、回應性以及有效統治等也很重要。特定的憲法安排不僅能夠而且也有可能對這些價值產生影響。
• 所有的憲法安排都有不足之處，不存在能滿足所有標準的憲法安排。從民主的觀點來看，沒有完美無缺的憲法。此外，引入或修改一部憲法必然會出現一些想像不到的結果。因此，憲法的設計和改革需要在目標、風險和不可預知的變化三者之間予以恰當取捨。
• 在過去的兩個多世紀裡，美國人已經發展出了一整套能確保其總統國會制、最高票當選制、聯邦制和強大的司法審查制得以良好運行的政治文化、技能和經驗。但是美國制度過於複雜，放在其他國家並不一定能良好運轉。不管怎麼樣，照搬的例子並不多見。很可能根本不應當照搬。
• 一些學者認為拉丁美洲的總統制和比例代表制的組合是導致中部和南部美洲國家經常發生民主崩潰的原因。[6]雖然要從造成拉丁美洲政治的極端化和危機的諸多因素當中甄別出憲法的影響非常困難，但民主國家避開拉丁美洲的憲法方案很可能不失為一種明智的選擇。
傑弗遜對法國和美國的革命抱有樂觀態度，他曾經斷言，每一代人都要進行一次革命，這是一件好事。然而，20世紀無數次的革命粉碎了這個浪漫的理想，它們的結果不是悲劇就是不幸或更為糟糕，甚至產生了專制政權。而一個民主國家每隔20年左右，就聚集一批憲法學者、政治領導人和有見識的民眾根據他們自己的經驗和其他民主國家經驗所提供的飛速擴展的知識來評估自己的憲法，倒是一個不錯的主意。
【注釋】
[1]一項出色的研究指出，各種變體是“數不勝數”的。這項研究還認為，“本質上它們可以分為九大體系，而這些體系又屬於三個更大的家族”。參見Andrew Reynolds and Ben
Reilly eds., The International IDEA Handbook of Electoral System Design, 2nd ed., Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 1997, p.17。這“三個更大的家族”指相對-絕對多數制、比例代表制和半比例代表制。具體細節參見附錄1。
[2]順便說一下，國家是聯邦制或是單一制，這並不影響它在議會制或者總統制上的選擇。實行聯邦制的老牌民主國家中，四個是議會制：澳大利亞、奧地利、加拿大和德國，只有美國是總統制，而瑞士是一個特殊的綜合。由此我們可以認為，聯邦制並不影響對於總統制或議會制的選擇。
[3]紐西蘭人在1992年和1993年的公民投票中放棄了最高票當選制。在具有法律約束力的1993年的投票中，多數公民同意了這樣一種融合了比例代表制因素的制度：部分成員從選區選出，部分成員從政黨名單上選出。
[4]具體細節參見Dieter Nohlen, “Sistemas electorales y gobernabilidad”, in Dieter Nohlen ed., Eleccidnes y sistemas de partidos en Latina, San José, Costa Rica: Institute Interamericano
de Derechos Humanos, 1993, pp.391-424。還參見Dieter Nohle ned., Enciclopedia electoral latinoamericana
y del Caribe, San José，Costa Rica: Institute Interamericano
de Derechos Humanos, 1993。加勒比海地區12個此前曾是英國殖民地的新獨立的島國，全部採用了英國成斯敏斯特式的憲法模式，無一例外。
[5]在新興民主國家中也一樣。烏拉圭也曾實行過一段時間的集體領導制度，不過之後又放棄了。
[6] See Juan J.Linz and
Arturo Valenzuela eds., The Failure of Presidential Democracy, Baltimore: Johns
Hopkins University Press, 1994.
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