《論民主》第4章 什麼是民主？

第二部分

理想的民主

第4章

什麼是民主？

我們所有人都有一些單靠我們自己無法達到的目標。然而，我們可以通過志同道合的合作來達成其中的部分目標。

然後，讓我們假定一下，為了達成某些相同的目標，你與幾百個人同意成立一個社團。這個社團的具體目的是什麼？我們暫時把這個放在一邊，先去關注本章標題“什麼是民主”的問題。

我們更進一步假定，在第一次會議的時候，某成員提議你們的社團需要一部憲法。大家對他的觀點欣然接受，因為在那些事情上，你所擁有的技能都能得到承認，有一個成員提議應該由你去起草這部憲法，下次會議時交給其他成員討論。這個建議在一片喝彩聲中被接納。

在接受這個任務的時候，你可能會說這樣的話：

“我相信我理解我們的共同目標，但是，我不能確定我們應採取哪一種決策方式。例如，我們是不是真的需要一部憲法去確保那些最有能力與最精通的人成為權威，讓他們為我們作出那些重要的決定？這種安排不僅是為了確保能作出更為明智的決定，也是為了能讓我們節省更多的時間與精力。”

絕大多數成員拒絕了這種方式。—個成員——我且將把他叫作“代言人”——聲稱：

“在處理那些社團最重要的事情上，我們中沒有一個人比其他的人更為聰明，以至於他的觀點將能自動地壓倒別人的觀點而優先通過。即使，在一些特定的時候，一些成員可能知道的比其他人多一些，但是，我們都有權利知道那些我們必須瞭解的東西。當然，我們必須討論問題，並在作出決定之前還要認真進行思考。深思熟慮、討論然後作出決定，這是我們成立這個社團的原因之一。但是，我們都是有著平等資格的，這種資格讓我們能參與討論問題，然後作出那些我們社團應該遵循的政策。因此，我們的憲法應該是建立在這種假設之上的：它應該確保我們所有的人都有權利去參與社團的決定。更準確地說，因為我們在資格上都是平等的，我們應當以民主的方式來管理我們自己。”

更進一步地討論，就會發現這個“代言人”提出的觀點是大多數人的看法。接著，你可能會同意去起草一部符合這種設想的憲法。

但當你著手工作的時候，你很快就會發現，各種自命“民主”的社團和組織採用了不同的憲法。即使在一些“民主”國家中，你還會發現，它們的憲法在很多重要的方面也存在著不同。作為一個典範，美國的憲法為總統在職期間提供了一個強有力的執行權，同時，在另一個方面又為議會提供了一個強有力的立法權；總統與議會之間相互獨立。相比之下，大部分歐洲國家選擇了議會制（parliamentary system），在這種制度中，首相即行政首腦，由議會選舉產生。重要的區別還有很多,很容易發現。很明顯，世界上沒有單一的“民主”憲法（在第10章我們會講到這個問題，現在不作重點介紹）。

你現在開始想知道不同的憲法之間是否存在著共同的東西，以判斷它們所宣揚的主張是不是屬於“民主”。或者，可能有很多憲法比其他的更“民主”？民主意味著什麼呢？當然，你知道，像這樣的術語出現的地方數不勝數。你很明智地決定放棄這種沒完沒了的有關民主的各種定義的問題，因為你的任務非常明確：設計一系列的規則與原則，一部憲法，它將確定這個社團的決定是怎麼樣作出來的。而且，你的憲法也必須符合一個最基本的原則：（在憲法之下）所有成員有著平等地參與制定這個社團所追求政策的資格，不管在其他事情上成員有多大差異，在管理這個社團時，所有的人政治上仍然是平等的。

民主過程的標準

民主思想之繁雜，形成一道龐大的難以穿越的灌木屏障。我們能否從中找到某些社團管理過程的標準，從而能夠讓所有成員平等地擁有決定該社團政策的權利？我認為，這種標準至少有五個（見圖4-1）。

民主為如下幾種情況提供了機會:                                                 

1. 有效的參與（effective participation）

2. 選票的平等（equality in voting）

3. 充分知情權（gaining enlightened understanding）

4. 對議程的最終控制（exercising  final control over the agenda）

    5. 成年人的公民權（inclusion of adults）              

圖4-1 什麼是民主

有效的參與。社團在實施一個政策之前，所有成員必須擁有平等而有效的機會把他們的觀點向其他人闡述，以使其他人知道他對政策的看法。

選票的平等。當人們就這個政策最終作出決定時，每個成員都成該擁有平等而有效的機會去投票，並且所有的選票必須得到平等的計算。

充分知情權。除了時間上的合理限制，每個成員都應該擁有平等而有效的機會去瞭解相關的備選政策和它們可能出現的結果。

對議程的最終控制。唯有成員有機會去決定他怎樣去抉擇——如果他們願意的話——把什麼事情提上議程來討論。

因此，前面提及的三個標準的民主過程並不會止步。成員可以根據自己意願改變社團的政策，如果他們願意的話。

成年人的公民權。全體——或至少絕大多數——成年的永久居民應該有充分的公民權利，這是前面四個標準所隱含的結論。在20世紀之前，這個標準並沒有得到大多數民主鼓吹者的認同。為了證明為什麼我們把別人當成與我們一樣政治平等是有道理的。我們在第6和第7章對那個問題探討以後，我將回到公民權問題上。這裡先拋開不談。

同時，你可能想弄清楚前面所提到的四個標準是否僅僅是從那些可能的標準中隨意地選出來的。對於一個民主的過程來說，我們是不是有充分的理由來說明我們為什麼採取這些特別的標準？

為什麼是這些標準？

簡而言之，每一個都是必需的，成員——不管他們的數目多麼有限——都應該以政治平等的方式來決定社團政策。換言之，如果違背了任何一個條件，成員將不再是政治上平等的。

例如，在表達觀點的時候，一些成員得到了比其他成員更多的機會，那麼他們的政策將最有可能得到優先通過。極端情況下，通過在議程上縮減對建議進行討論的機會，一小撮人將事實上能夠操縱社團的政策。有效的參與標準就是為了防止類似事件的發生。

或者假設不同成員的選票在計算上不平等。例如，讓我們設想選票根據成員佔有財產的比例來分配，而成員佔有財產的數量相差懸殊。如果我們認為所有成員在社團的決定上都被賦予了平等的資格，為什麼在選票的計算上，有些人的選票比另外一些人更重要？

雖然最前面的兩個標準看起來是不言而喻的，你可能想問充分的知情權是否真的那麼重要與恰當。如果這些成員都同樣能夠勝任，為什麼還需要這個標準？如果他們並非同樣勝任，那麼為什麼還要根據他們同樣勝任的假設去設計一部憲法？

然而，正如那位“代言人”所說的那樣，政治平等的原則假定，只有成員有足夠的機會詢問、討論和協商去瞭解在社團中的問題的時候，他們才能同等地勝任參與決定的工作。而第三個標準正是要求確保每個人都有那樣的機會。在西元前431年，希臘領導人伯裡克利（Pericles）在一個著名的悼念城市戰爭犧牲者的紀念大會上，清楚地闡明了它的本質：“我們普通的公民，儘管他們忙於其事業的發展，但仍然是公共事務的公正法官……我們不把討論當成是行動路上的絆腳石，相反，我們完全認為，討論是任何明智行動前必不可少的基本步驟。”[1]

把握了前面三個標準，看起來似乎就足夠了。但是，假設少數成員暗地裡反對在社團管理事務上所有的人應該得到平等政治對待的這種理念。他們對你說，財產多的人的利益確實要比那些財產少的人的利益重要。他們主張財產多的人的選票應給予特別的分量以確保他們能經常獲勝。但這看起來是不可能的。因此，我們需要一種規定：不管其他多數成員在自由與公正的選舉中如何投票，他們的主張仍能優先通過。

隨後，一種巧妙的解決方法產生了，他們推出一部憲法，它能很好地適用前三個標準，就此而言可謂是充分的民主。但為了抵消那些標準，他們建議在全體大會上，成員們只能對那些已經由執行委員會提交的事情進行討論和投票；而執行委員會的成員只向最富有的財產佔有者開放。通過對議程的控制，這個小團體足以確信這個社團將再也不會違背自已的利益，因為它將不會再允許任何其他的建議得以列入議程，只要他們不同意。

你經過思索後可能會拒絕他們的建議，因為它違背了政治平等的原則，而你有義務去支持該原則。於是，你將去尋找一個憲法規定,這種規定能滿足第四個標準並且確保最終的控制由全體成員統一決定。

為了能讓所有成員在管理社團事務上是政治平等的，因而，這將不得不同時滿足四個標準才行。現在，我們似乎已經找到了社團民主管理所必須滿足的標準。

一些關鍵性問題

現在，我們已經回答了“什麼是民主”的問題嗎？這個問題真的是如此容易回答嗎？儘管我們提供的答案是一個良好的開始，然而,它可能會有更多的問題出現。

第一個問題：雖然這些標準可能適用於一個非常小型、可控制的社團，然而，它們是否也適用於國家（state）層面上的政府？

名詞解釋

因為國家（state）這個術語經常被寬泛而模糊不清地使用著，讓我大致地說一下它所代表的意思。我認為“國家”是一個很特殊的社團，其特點是通過最高級別的強制手段來確保其管轄範圍下的人們服從其統治。當人民談論“政府”（government）的時候，它們通常指國家管理機構，這些管理機構都是在國家司法權下才存在的。縱觀歷史，很少有例外，國家都是通過對所佔領的一定區域（有時候它不確定或帶有爭議）的人民實行管轄權來實現統治的。因此，我們往往把國家當成一個包含領土的實體。儘管在有些時間、場合，國家的領土只局限於一個城市，但近幾個世紀以來，國家通常對全部國土擁有管轄權。

用如此簡短的方式來解釋國家的含義，可能會遇到挑剔的人。政治家和法哲學家所寫的關於國家的著作可謂汗牛充棟。但我想，我這裡所做的解釋足以服務本書的目的。[2]

那麼，回到我們的問題吧。這些標準能適用於國家政府嗎？它們當然可以呀！的確，民主理念關注的主要就是國家。儘管其他類型的社團，特別是很多宗教組織，在後期的民主理念和實踐中也扮演過這種角色。但從古代希臘和羅馬的民主開始，我們所探討的代表民主特徵的政治制度主要是在國家政府民主化過程中得以發展的。

也許有必要重複一句，與其他的社團一樣，沒有一個國家能擁有一個完全滿足民主過程中所有標準的政府。沒有國家能做到這一切。然而，正如我所希望的那樣，這個標準對於衡量民主政府的成功與可能性提供了一個非常有用的衡量尺度。

第二個問題：認為一個社團能夠完全滿足那些標準的想法是否實際？換句話說，任何實際存在的社團都充分民主嗎？在現實世界裡，社團裡的每個成員確實擁有平等的機會參與、充分知情所有問題並能影響議程，這有可能嗎？

很可能做不到。如果是這樣的話，那麼這些標準還有什麼用呢？它們只是空中樓閣，或者只是烏托邦式的希望？簡單地說，答案是就像那些理想的標準曾經有用一樣，它們也一樣有用。而且，它們顯得更切中要害和更有用處。它們給我們提供了一個標準，用這個標準去衡量那些現實社團自稱民主的表現。它們也能夠作為一個指導原則，用於那些固定的安排、憲法、慣例和政治機構的形成和重構。對於那些希望民主的人來說，它們能引發一些相關的問題並幫助他們尋找答案。

布丁的味道只有吃了以後才知道。在以後的章節裡，我希望能清楚表明那些標準是怎樣指導我們解決那些民主理論與實踐的中心問題的。

第三個問題：假定這些標準是很有用的指導，我們用來設計民主政治制度的時候是否有了這些就足夠呢？正如我們前面所設想的，如果你正承擔著設計民主憲法和建設這個民主政府現實機構的任務，那麼你會不會直接由標準到設計？很顯然不是這樣。一個建築師擁有的僅僅只是由委託人所提供的標準，比如位置、尺寸、大致的風格、資料與房間形式、價格、時間安排等等，然後通過對一些重要因素的思考而能得出一個計畫。政治制度的設計也是如此。

我們怎樣才能很好地闡釋我們的民主標準，把它們用到一個特殊的社團裡並創造一個相應的政治實踐和制度，當然，這並不是一件容易的事。為了達到這個目的，我們必須埋頭于政治現實中，在這裡，我們的選擇將需要無數理論與實踐的判斷。在那些困難當中，當我們想應用一些標準的時候——在事實上，至少有四個標準——我們可能發現，它們有時候會相互衝突，我們將不得不在那些相互衝突的價值當中作出判斷，正如我將在第10章中的民主憲法檢驗中所指出的。

最後，一個更為根本的問題是：“代言人”的觀點似乎沒有遇到什麼挑戰就為人們所接受了。但是，為什麼人們接受了？我們為什麼相信民主是順應民心的，特別是在治理像國家這樣重要的社團時？如果人們期待民主的前提是人們渴望政治平等，為什麼我們有理由相信那些看起來那麼反常而荒謬的事情？然而，如果你不相信政治是平等的，那麼我們怎麼可能支援民主呢？不管怎麼樣，如裡我們相信公民政治是平等的，是不是就意味著我們必須去採納第五個標準——包容性的公民權（inclusive citizenship）？

我們現在就回到這些具有挑戰性的問題上。

【注釋】

[1]   Thucydides, Complete Writings：The Peloponnesian War, unabridged Crawley translation with introduction by John H. Finley, Jr. New York: Random House 1951, p.105.

[2]美國的讀者習慣于用“邦”（state）一詞來指組成美國聯邦制度的各州，他們有時也會對這樣的用法感到迷惑。但這個詞在國際法、政治科學、哲學當中，在其他許多國家，都在廣泛地使用，其中包括一些實行聯邦制的國家，它們的組成單位，在加拿大叫作“省”（province）,在瑞士叫作“州”（canton）,在德國叫作“州”（Lande）。