第7章
為什麼需要政治平等？（二）
——公民能力
如果我們被告知即使我們接受內在的平等和平等對待各方的利益，並把它們視為正確的道德判斷標準，我們也不一定能得出民主是治理國家最好的程式的結論，這不免讓我們吃驚並且感到不快。
與監護統治相對的主張
想弄清楚為什麼是這樣，我們不妨想像一下：有一個規模很小的公民團體，其中一名成員這樣對你和其他人說：“像你一樣，我們也強烈地相信內在平等。但是，我們不僅努力地致力於共同利益，我們還比其他人更清楚怎麼才能實現它。因此，我們比大多數的人更適合去管理。如果你們能承認我們的排他性統治權威，我們將把自己全部的智慧和精力奉獻給普遍利益；而我們這樣做的時候，將對所有人的幸福和利益予以平等考慮。”
這種主張認為，政府應當把權力交給專家，後者致力於為普遍利益而實施統治，並且知道如何實現這種利益——柏拉圖稱其為“監護者”（guardian）——這種主張一直是民主思想的勁敵。監護統治的鼓吹者攻擊民主時似乎抓住了一個弱點：他們簡單地否認了普通人有管理好自己的能力，但並沒有否認我們在前面所闡述的人類內在平等的意義。在柏拉圖的理想國裡，監護者必須致力於所有人的幸福，由此至少隱含這一看法，他會堅信那些在他們監護統治下的人在幸福與利益上是內在平等的。柏拉圖意義上的監護統治的支持者並不認為那些監護者的利益優越於其他人的利益。他們所主張的是，作為統治專家的監護者在理解普遍利益和實現方法上要高人一等。
政治監護者往往用類比來說服人，特別是在專家知識和勝任能力上的類比，比如，醫生在疾病和健康知識方面就優越於其他人，領航員引導我們安全到達目的地的能力也高人一籌。因而，為什麼不讓那些有超常統治能力的人對國家的健康發展做出關鍵決定呢？當然，我們不能設想所有的人總是自己利益最好的判斷者：孩子們顯然不是的，其他人，通常是父母們，在孩子們有能力照看自己之前，一直是他們的監護人；那些成年人也會在他們的利益以及實現自己目標上犯錯誤，我們大多數人往往會因為以前所做出的決定後悔，這就是一個普通的明證。我們得承認，我們會犯錯誤。此外，我們絕大多數人確實依靠專家做出關鍵性的決定，而這些決定強烈而直接地跟我們的福利、幸福、健康、未來，甚至我們的生存息息相關。在我們這個日益複雜的社會裡，並不只是內外科醫生和領航員，而且還有為數眾多的人在為我們做著各種決定。因此，既然在許多重要的事情上，我們讓專家為我們做出決定，我們為什麼不把政府轉交給相關專家呢？
監護論有時候比民主論似乎更有吸引力，但這一類比存在一些關鍵的沒有考慮到的缺陷。
我們把一些非同尋常的決定委託給專家，並不等於放棄了對最終控制權的掌握。正如一個古老的格言所說的那樣，行家只能待在身邊，不能騎在頭上。專家可能有很多方面的知識高過你們：怎麼診斷你的疾病，疾病發展的過程，病的程度怎麼樣，怎麼才能最好地治療它和是否需要實際性的治療等問題，一個好的內科醫生要比我們在行得多，所以你會合理地選擇並遵循醫生的建議。但是，那並不意味著你將把決定權交給你的醫生們，並由他們去決定你是否接受他所要求的治療。同樣的，政府官員向專家求助是一回事，而政治精英有權決定那些你必須遵守的法律和政策將又是另一回事。
個人事務上的個體決定並不等同於由國家政府制定並實施的決定。監護論與民主論爭論的關鍵，並不在於我們是否有時候必須信任專家。問題在於，在政府決策上，誰或哪個團體說了算。你可能會合理地希望把某些個人的決定交由某些比你更精通的人來作出，比如你的醫生、會計、律師、飛機領航員等等。但是並不能因此而得出結論，把權威移交政治精英並由他們控制國家統治的大部分決定，必要時通過強迫、監禁甚至是處決來執行，這也是合理的事情。
管理好一個國家所需要的東西，比嚴格意義上的科學知識要多得多。從某種意義上來說，管理不是物理、化學甚至（在某些方面來說）醫學意義上的科學。這裡有幾個理由：一方面，事實上，所有關於政策的重要決定——無論是個人的還是政府的——都需要合乎道德的判斷。政府作出一個政策決定，都應該為設計實現的目標（正義、公平、公正、幸福、健康、生存、安全、福利、平等等）作出一個道德判斷。一般來說，道德判斷不是“科學”判斷。[1]
而且，良好的目標之間經常產生衝突，並且資源也十分有限。因而，不論是個人還是政府的政策決定，都經常需要在各種不同目標間作出權衡和判斷。例如，經濟平等可能會削弱經濟激勵機制；老一代獲得了利益可能讓後代付出了代價；這一代人的支出將由下一代人來承擔，保護野外生態將會犧牲採礦工人和伐木工人的工作。在不同目標上作權衡判斷並不是一種“科學”判斷。經驗證據雖然重要且十分必要，但它並不足夠。在決定犧牲某個結果、利益或目的以及其他方面有所收穫的時候，我們必然超出嚴格的科學知識範圍。
為什麼政策的決定需要那些從嚴格意義上來說並非“科學”的判斷，還有另外一個原因。即使我們在政策決定的目標上達成了一致，但在實現方式的問題上，仍然存在巨大的不確定性和爭論性：怎樣才能最好地實現結果？替代性方案是否具有可取性、可行性、可接受性？它們的結果是什麼？能照顧到窮人、失業者和無家者最好的方法是什麼？怎樣才能最好地保護和促進孩子的利益？國防的開支有多大，開支應該用在哪裡？我認為，不存在一個擁有“科學”或“專業”知識的團體能為這些問題提供明確的答案，也無法創造出這樣一個團體。我們是把我們的汽車修理交給理論物理學家，還是交給一個好的汽車修理工呢？
管理好一個國家需要的不僅僅是知識。它還需要抗腐蝕能力，需要對各種巨大誘惑的堅強抵制能力，需要堅持不懈地為公眾利益——而不是為某個人或某個團體——奉獻。
專家可能有資格成為你的代理人，但並不意味著他們有資格成為你的統治者。監護論者的主張不是一條而是兩條，他們認為，能創造一個統治精英集團，他們的成員不但在知識上優越於其他人，而且他們知道一個好的政府的目標，並知道用最好的方法實現這些目標；他們是如此地為追求公共利益而自我犧牲，以至於我們能確信把國家管理權交付給他們是安全的。
正如我們所看到的，第一個主張很值得懷疑。即使能證明它是正確的，但也不能由此而推出第二個主張來。知識與權力不是一回事。1887年，英國的一位男爵——阿克頓（Acton），簡明扼要地概括了權力對於它的使用者造成的影響：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”一個世紀以前，一位有豐富政治經驗的英國政治家，威廉·皮特（William
Pitt）也有著類似的發現：“不受限制的權力，”他在議會的一次演講中說道，“很容易腐蝕那些掌權者的心靈。”
1787年，在美國制憲會議成員——他們並不缺乏這方面的經驗——中這種觀點非常普遍。“先生們，有兩種激情對於人類事務產生有力的影響，”資歷最老的代表本傑明·佛蘭克林（Benjamin
Franklin）說，“這就是野心與貪婪——對權力的熱衷和對金錢的渴望。”最年輕的代表之一，亞歷山大·漢密爾頓（Alexander
Hamilton）也持相同看法：“人人都喜歡權力。”最有經驗和影響力的代表之一喬治·梅森（George
Mason）意見也一致：“從人的本性來看，手上握有權力的人……一旦可能，就會……擴張其權力。”[2]
無論那些擁有權力的精英是多麼明智與值得依賴，然而，一旦他們掌握了權力，經過幾年或幾十年，就也可能會濫用權力。如果說人類歷史提供了一些教訓的話，那麼這個教訓就是國家的監護者會腐敗、任人唯親、維護個人和團體利益，濫用壟斷權力來壓制批評、攫取人民財富，通過強迫確保人民得以歸順，國家的監護者極有可能變成暴君。
最後，設計烏托邦是一回事，而把它變成現實則又是另外一回事。監護論者面對著一系列棘手的現實問題：監護者將如何就職？由誰來制定憲法？又由誰來執行憲法？第一任監護者又將怎樣產生出來？如果監護者多少依靠被統治者同意而不是完全靠強迫產生，那麼又如何獲得這種同意？無論第一任監護者是如何當選的，他是不是可以像俱樂部的成員一樣來選擇繼承人嗎？如果是這樣，那麼這個制度是否會從一個精英的貴族制淪落成寡頭制？然而，如果現存的監護者不挑選繼承人，那誰來挑選呢？怎樣清除那些濫用權力和剝削的監護者？如此等等。
公民的統治能力
除非監護論者能針對我前面提出的問題給出令人信服的解決之道，否則，在我看來，審慎和理性促使我們拒絕他們的方案。一旦拒絕了監護論者的理由，事實上我們可以得出結論：沒有一個成年人必然比別人有更好的資格，從而足以被賦予全部而最高的統治國家的權威。
但是，如果我們不接受監護統治，那麼誰來統治我們呢？是我們自己嗎？
在絕大多數事情上，我們都能找到一個令人信服的反例，每個成年人都有權去判斷什麼最有利於他自己的價值和利益。但是我們認為這個支援自治的假設只適用于成年人。無論如何，它是不能適用于孩子的。相反，根據經驗，我們假定父母必須成為孩子的監護人，以便於保護他們孩子的利益。如果父母做不到，其他人——有可能是政府——也會進行必要的干預。
有時候，這種假設不適用於某些成年人，他們缺乏基本的照顧自己的能力，像孩子一樣，他們也需要監護人。然而，與孩子不同的是，本來不應忽略成年人的這種權利的法律與慣例對他們卻使用了否決權。這種濫用的潛在性是顯而易見的。因而，我們需要一個獨立的裁決，某種形式的司法程式。
我們設想，除了少數例外，成年人有權決定最符合其個人利益的決策是什麼，那麼在管理國家時，我們為什麼要拒絕這種觀點呢？關鍵問題不再是他是否有能力去處理日常事務，而是大多數成年人是否有足夠的能力去參與管理國家。他們有嗎？
為了得到這個問題的答案，再次思考一下我們在前面幾章所得出的結論。
民主給其公民帶來很多好處：能有力地保護公民免受專制統治，保證公民享有基本政治權利；此外，公民也享有廣泛的自由；作為公民，他們擁有保護和增進他們最重要的個人利益的手段；他們也將參與制定與他們生活息息相關的法律；他們能踐行廣泛的道德自治；他們有著非同尋常的個人發展機遇。
如果我們認為民主提供的好處超過了非民主統治制度，那麼就會出現一些基本問題：為什麼民主的好處只限於一些人而不是其他人？這些好處為什麼不對所有成年人開放？
如果一個政府應該平等考慮每個人的利益，難道不是所有的成年人都應該有權參與，並決定什麼樣的法律與政策最有利於他們的利益嗎？他們的目標是否只狹隘地限於他們自己的利益還是包括所有人的利益呢？
如果沒有人比別人具有更高的統治資格，從而擁有全部最高的統治國家的權威，那麼誰會比那些服從法律的成年人更有資格參與呢
這些問題已經隱含了相應的答案，而從這些答案中又可以得出另一個可以如下表述的結論：除非在一些非常罕見並受法律約束的情況下，否則，毎一個服從國家法律的成年人都應當被視為有足夠的能力去參與民主管理國家的過程。
第五個民主標準：包容性的公民權
到現在為止本章可以得出一個結論：如果剝奪了你在國家統治中平等的話語權，與其他有平等話語權的人相比，你的利益很有可能不會受到平等關注。如果你沒有話語權，那麼誰會為你呐喊？如果你自己不能，那麼誰會去保護你的利益？而且，問題還不只是你個人的利益。一個完全被排除在參與權之外的群體裡，而你又碰巧是它的一員。這個群體裡的基本權利要怎樣才能得到保護呢？
答案很明顯。那些被否定其參與管理的機會的成年人，他們的利益將無法得到那些統治者充分的保護和增進。無數的歷史證據可以證明這一點。正如我們在簡述民主的演進歷程時所指出的，英國的貴族和市民，因為不滿意君主未經他們同意就專橫地提高賦稅，要求並獲得了參與統治的權利。幾個世紀以後，中產階級認為他們的基本利益受到忽視，也提出了要求並取得了這種權利。對於婦女、奴隸、窮人和手工業者等群體，各地都長期存在著法律和事實上的排斥。即使是號稱廣泛民主的英國和美國政府，也沒有對這些受到剝削和虐待的群體給予有效的保護。
1861年，約翰·斯圖亞特·密爾爭辯說，由於工人階級沒有選舉權，因而政府裡沒有人代表他們的利益。他說，儘管他不認為那些參與政府管理的人故意為一己私利而犧牲工人階級的利益，但是“議會或議會裡的任何成員，是否在任何問題上都曾從工人的角度去思考？當一個關於工人利益的話題出現的時候，難道不總是站在雇主的角度看待這些問題的嗎？[3]”我們曾經提出過很多相同的問題：古代和現代共和國的奴隸問題；20世紀以前的婦女問題；很多名義上自由而實際上被剝奪民主權利的人的問題，如20世紀60年代以前的美國南部黑人問題，20世紀90年代以前的南非黑人問題，如此等等。
是的，個人與團體有時候會在他們自己的利益問題上犯錯誤。確實，他們有時對什麼是自己的最大利益產生誤解。但絕大部分歷史經驗告訴我們，沒有哪一個成年人團體能放心地把自己統治的權力轉讓給其他人。這將匯出一個十分重要的結論。
你可能還記得，我在第4章討論有關民主標準的時候，暫時對第五個標準——成年人的公民權——按下不表（見圖4-1）。我認為，本章和上一章給我們提供了充分的理由去得出結論：要實現民主，國家政府就必須滿足那個標準。我的表述如下：完全的包容性。一個民主國家裡的公民應該包括所有服從這個國家法律的人，除了暫住者和那些失去照顧自己能力的人。
未解決的問題
放棄監護論而採用政治平等作為理想，仍然還遺留一些難題。
難道公民和政府官員不需要從專家那裡得到説明嗎？他們當然需要!對於民主政府的正常運行，專家和特殊知識的重要性是毋庸置疑的。
公共政策問題如此複雜（而且可能會越來越複雜），以至於沒有任何政府能夠在沒有那些資深專家説明的情況下就能作出滿意的決定。就像我們自己一樣，有時我們的個人決定也會依賴專家的指引，有時也會把一些重要的決定委託給他們，政府——當然也包括民主政府在內——也是如此。一個非常重要的問題是，在進行公共決策時，怎樣才能最好地滿足民主標準並在保持一個滿意的政治平等程度的同時，又借助于專家及其知識？如果一個民主的擁護者看不到這個問題，這將是愚不可及。但在這裡，我不得不對此忽略不提。
如果指望公民都有能力勝任，那麼，難道不需要政治和社會制度來説明他們做到這一點嗎？答案是肯定的。使公民有機會充分瞭解政府情況，這不僅僅是民主的應有之義，也是民主的前提條件。
我這樣說絲毫沒有暗示，大多數公民不會犯錯誤。他們可能而且確實犯錯了。為什麼民主的擁護者往往非常看重教育，這是有理由的。國民教育需要的不只是正規的學校，而且也需要公共討論、協商、辯論、爭鳴，讓公民能方便地獲得可靠資訊，以及其他一些自由社會的制度。
但是，假設發展有能力的公民的制度非常薄弱，很多公民並不知道如何去保護他們的基本價值和利益，我們將怎麼辦呢？要得出答案，我們有必要回顧我們在這個問題上已經得出的結論。
我們已採用內在平等的原則：我們應該對自己的幸福與別人的幸福一視同仁。
我們也把該原則適用於國家的統治：在作出決定時，政府必須對受決定約束的每個人的利益給予平等的考慮。
我們拒絕把監護統治當成一個適用平等原則的滿意方式：在所有的成年人中，沒有人比別人有更為明確的資格去管理，他們應該都有全部而最終的權威去管理國家政府。
相反，我們已經接受了一種完全的包容性原則：民主統治下的公民應該包括所有服從這個國家法律的人，除了暫住者和那些失去了照顧自己能力的人。
因此，如果公民的教育制度非常脆弱，那麼只存在一個滿意的解決方法，那就是它們必須得到加強。我們這些相信民主目標的人，必須想辦法幫助公民提高他們所需的能力。
民主國家19世紀和20世紀所創造的國民教育制度也許已經不能滿足我們的需要。如果是這樣，那麼民主國家將必須創造新的制度去取代那些舊制度。
結語和前瞻
就表3-1所規劃的路途而言，我們已經基本上到達了中途。然而，我們對於另一半——推動民主所需的基本制度以及有利於發展和維持這些民主政治制度的社會、經濟等條件——仍然所知甚少。我們將在後面的章節裡探討這些問題。
現在，讓我們從目標回到現實。
【注釋】
[1]人們曾在倫理學命題的哲學地位以及它們與物理學、化學等經驗科學命題之間的區別何在等問題上展開廣泛的爭論。如果要瞭解道德觀點在公共決策中的意義，艾米·古特曼和鄧尼斯·湯普森曾有非常精彩的討論。參見Amy Gutmannend and Dennis Thompson, Democracy and Disagreement, Cambridge: Belknap Press of Harvard
University Press,1996。
[2]有關制憲會議的評論參見 Max Farrand ed., The Records of the Federal Convention of
1787, 4 vols., New Haven: Yale University Press,1966, 1, pp.82, 284, 578.
[3] John Stuart Mill, Considerations on Representative Government [1861],
New York: Liberal Arts Press, 1958, p.44.
没有评论:
发表评论